Jerzy Cieślik: Jaki ZUS dla przedsiębiorców

W ramach pakietu „Konstytucja biznesu" pojawił się kolejny pomysł legislacyjny zgłoszony tym razem nie przez Ministerstwo Rozwoju, ale przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Polega on na wydłużeniu okresu, w którym młodzi przedsiębiorcy będą płacić obniżone składki ZUS z 2 do 3 lat. Przedstawione uzasadnienie do projektu ustawy wskazuje na potrzebę dalszego zachęcania Polaków do prowadzenia własnego biznesu. A ponieważ trzeci rok działalności jest najtrudniejszy, wydłużenie okresu preferencyjnej składki ZUS ma stanowić dodatkową zachętę i zwiększyć przeżywalność młodych firm.

Potrzeba nowego spojrzenia

Ale czy proponowane zmiany mają sens, czy potencjalne straty dla gospodarki nie przyćmią spodziewanych efektów? Zacznijmy od diagnozy obecnej sytuacji. Dostępne dane GUS nie potwierdzają tezy o raptownym spadku przeżywalności w trzecim roku. Co więcej, autorzy uzasadnienia proponowanej regulacji nie wzięli pod uwagę ubocznych skutków już obowiązujących ulg dla przedsiębiorców. Możliwość płacenia składki w niepełnym wymiarze przez dwa pierwsze lata, która obowiązuje od 12 lat, wykształciła psychologiczne nastawienie młodych przedsiębiorców do ZUS jako kosztowego balastu, którego trzeba za wszelką cenę unikać. Stąd zdecydowana niechęć do przejścia na „normalny" ZUS po dwóch latach i poszukiwanie sposobów uniknięcia podwyższonej składki. W tym celu zawiesza się lub kończy działalność firmy, co odbija się rzecz jasna na wskaźniku przeżywalności w trzecim roku. Można też próbować zarejestrować firmę za granicą bądź przekształcić jednoosobową działalność w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, korzystając z faktu, że wynagrodzenia członków zarządu w drodze powołania nie są objęte obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Jeśli wydłużymy okres obowiązywania preferencyjnej składki, wspomniane działania „optymalizujące" ZUS zostaną przesunięte na kolejny rok. I tylko tyle.

Jednak zasadniczy argument przeciwko nie tylko wydłużeniu, ale i utrzymaniu preferencyjnych składek ZUS dla początkujących przedsiębiorców w obecnym kształcie wynika z istotnych zmian na rynku pracy w Polsce. Po pierwsze, gdy w 2005 r. wprowadzano wspomniane preferencje, bezrobocie było bardzo wysokie i z tego względu zachęty do podejmowania działalności gospodarczej były uzasadnione. Teraz przedsiębiorstwa mają trudności ze znalezieniem pracowników. Jeśli wykwalifikowany fachowiec może przebierać w ofertach zatrudnienia z wynagrodzeniem wyższym niż średnia krajowa, to jaki jest sens zachęcać go do założenia własnej firmy, gdzie przez 2–3 lata będzie korzystał z ulg, a docelowo płacił składkę ZUS na poziomie odpowiadającym tylko 60 proc. przeciętnej płacy?

Po drugie, nastąpiła zasadnicza jakościowa zmiana na rynku pracy, polegająca na szerokiej i bardzo szybko rosnącej „strefie pośredniej" między pracownikami etatowymi a przedsiębiorcami zatrudniającymi pracowników. Chodzi o samozatrudnionych, którzy choć formalnie mają status przedsiębiorców, w rzeczywistości są raczej „przedsiębiorczymi pracownikami" albo „wolnymi strzelcami". Polska należy do ścisłej europejskiej czołówki, jeśli chodzi o liczbę „wolnych strzelców". Obecnie jest ich ok. 1,5 miliona i stanowią 66 proc. wszystkich osób prowadzących działalność gospodarczą, wobec średniej dla krajów Unii Europejskiej na poziomie 56 proc. Czy jest zatem sens wspierania tego najsłabszego segmentu przedsiębiorczości, gdy jednocześnie występuje pilna potrzeba wzmocnienia potencjału kadrowego już istniejących polskich firm-pracodawców?

W aktualnej sytuacji potrzebne jest jakościowo nowe spojrzenia na system ubezpieczenia społecznego przedsiębiorców. Jeśli chodzi o ulgi dla rozpoczynających działalność, to nagromadzone doświadczenia, w ramach programów UE w latach 2007–2014, we wdrażaniu instrumentów wsparcia w celu uzupełnienia luki finansowej początkujących firm, wykazały niską skuteczność instrumentów dotacyjnych. Stąd obecnie akcent został położony na instrumenty zwrotne, jak chociażby nisko oprocentowane pożyczki. Nie ma przeciwwskazań, by podobną logikę zastosować w odniesieniu do składek ZUS. Zgodnie z nią niedopłacone z tytułu ulg składki ZUS w pierwszych 2–3 latach byłyby traktowane jako swoiste „instrumenty zwrotne" i stopniowo spłacane do ZUS w kolejnych latach, gdy młoda firma solidnie stanie na nogi. Ale także spłacane z przyszłego wynagrodzenia etatowego tych osób, które z różnych względów zrezygnują z prowadzenia własnej działalności. W konsekwencji takiej zmiany przedsiębiorcy będą mogli liczyć w przyszłości na wyższe emerytury w porównaniu z obecnym systemem „dotacyjnym". Proponowane rozwiązanie nie zniechęci przedsiębiorców posiadających dobrze opracowany, rentowny projekt biznesowy, ale mających trudności ze sfinansowaniem go w pierwszych latach. Zniechęci tych, których jedynym pomysłem na biznes jest zaoszczędzenie na składkach ZUS i na podatkach. Takich przedsiębiorców więcej nie potrzebujemy.

Niespójność systemu

Oprócz ulg dla początkujących potrzebne jest nowe spojrzenie na samą zasadę ryczałtowego ustalania składek ZUS dla przedsiębiorców. Wspomniana wcześniej tendencja do szybkiego powiększania się liczby samozatrudnionych „wolnych strzelców" w stosunku do zatrudnionych na podstawie stosunku pracy obnaża ewidentną niespójność obowiązującego systemu. Jak bowiem uzasadnić, że od dochodów pracownika zarabiającego 9 tys. brutto (dwukrotna przeciętna płaca krajowa) składki ZUS naliczane są proporcjonalnie do wynagrodzenia, a w przypadku „wolnego strzelca" o tych samych dochodach w formie ryczałtu, odpowiadającego 60 proc. przeciętnej płacy? Dodajmy, że samozatrudnieni mogą, w trosce o swoją przyszłą emeryturę, deklarować wyższą niż minimalna składkę ZUS, ale z możliwości tej korzysta mniej niż 2 proc.

Logicznym rozwiązaniem byłoby zatem ujednolicenie obciążeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, niezależnie od formy aktywności zawodowej. Możliwe są dwa kierunki. Pierwszy to rozszerzenie prawa do ryczałtowego ZUS na wszystkich aktywnych zawodowo, także pracowników najemnych. W tym wariancie wysokość ryczałtu powinna być ustalona na takim poziomie, by zgromadzony fundusz emerytalny zapewnił emeryturę na poziomie zagwarantowanego ustawowo minimum. W innym wypadku powstała luka musiałaby być sfinansowana przez przyszłe pokolenia. Ten bazowy system ryczałtowy byłby, rzecz jasna, uzupełniony o system zachęt do dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania na przyszłą emeryturę. Wspomniane rozwiązanie ma oczywistą wadę, gdyż można się spodziewać, że idąc śladem przedsiębiorców, także pracownicy gremialnie ograniczyliby bieżące składki ZUS do ryczałtu. Powstała w ten sposób luka mogłaby naruszyć fundamenty finansowe ZUS i uniemożliwić wypłatę bieżących świadczeń.

Legislacyjne „plastry"

Jest też druga ścieżka, czyli rozszerzenie na przedsiębiorców sposobu naliczania składek ZUS, proporcjonalnego do uzyskiwanych dochodów, a więc odejście od ryczałtu. Gdy w 1999 r. wprowadzano obowiązujący obecnie system ubezpieczeń społecznych, taki wariant był technicznie niemożliwy do wdrożenia ze względu na trudności w ustaleniu wysokości faktycznego dochodu osiąganego przez małe firmy, zwłaszcza te jednoosobowe. Ryczałt nie był rozwiązaniem spójnym systemowo, ale jedynym możliwym do skutecznego wdrożenia. Po prawie 20 latach aparat skarbowy dysponuje zupełnie nowymi możliwościami, dzięki wykorzystaniu najnowszych technologii informatycznych. Przypomnijmy, że w przyszłym roku obowiązek korzystania z jednolitego pliku kontrolnego (JPK) obejmie także mikrofirmy. Ministerstwo ma w zanadrzu kolejne pomysły, jak Centralny Rejestr Faktur, chce też wziąć pod lupę paragony fiskalne.

Jeśli za tym pójdą konsekwentne działania na rzecz ograniczenia do minimum obrotu gotówkowego, oszacowanie faktycznego poziomu dochodów uzyskiwanych przez przedsiębiorców może nie być takie trudne. Co więcej, nie musi to oznaczać zwiększonej represyjności systemu.

Obecna ekipa rządowa stara się pokazać, że lepiej niż poprzednie dba o przedsiębiorców, zwłaszcza tych najsłabszych, dopiero rozpoczynających działalność. Ale robi to w ramach utartych schematów myślowych, bez uwzględnienia jakościowych przeobrażeń, jakie dokonują się w światowej i polskiej gospodarce. Propozycje rozszerzenia ulg w składkach ZUS dla początkujących przedsiębiorców to przykład zmian, które pod szczytnym hasłem ulżenia doli przedsiębiorców mogą przynieść więcej szkód niż pożytku, także dla samych beneficjentów.

Zamiast kolejnych legislacyjnych „plastrów" warto pomyśleć o zasadniczej przebudowie systemu ubezpieczeń społecznych dla przedsiębiorców, przebudowie uwzględniającej współczesne tendencje i potrzeby rozwojowe gospodarki, a jednocześnie nowe możliwości, jakie stwarzają nowoczesne technologie dla podniesienia efektywności aparatu skarbowego.

Dr hab. Jerzy Cieślik jest profesorem i dyrektorem Centrum Przedsiębiorczości w Akademii Leona Koźmińskiego.