Krajowy Plan Odbudowy (KPO) jest częścią nadzwyczajnej inicjatywy Komisji Europejskiej (KE) oraz Rady Europejskiej w reakcji na obecny światowy kryzys zdrowotny i oczekiwane duże globalne zmiany technologiczne i klimatyczne. Podstawowy cel tej inicjatywy to odbudowa gospodarek krajów członkowskich UE po kryzysie wywołanym pandemią, a głównie podtrzymanie rozwoju gospodarczego w perspektywie kilku najbliższych dziesięcioleci. KE i Rada zabiegają więc o przyjęcie dobrej strategii wyjścia z kryzysu i budowy odporności na przyszłe zagrożenia, bazującej w dużym stopniu na polityce gospodarczej na rzecz transformacji w dwóch kluczowych obszarach – cyfryzacji oraz Zielonym Ładzie.
Sformułowanie celów to tylko stosunkowo drobna część każdego programu gospodarczego. Główna część to sformułowanie metod realizacji celów i sposobów finansowania przyjętych metod. Dla porównania znany w Polsce rządowy program strategii stabilności i rozwoju miał dobre cele, ale nie miał pokazanych ani metod ich realizacji, ani sposobów finansowania. Natomiast unijna inicjatywa ma i jedno, i drugie. Jest zatem pełnokrwistym, dobrze zaprojektowanym programem.
Podstawowe fakty
Krajowy Plan Odbudowy, nazywany przez Komisję Next Generation EU Fund, ma być wykorzystany do sierpnia 2026 r. KE proponuje, by Polska na realizację jego celów otrzymała 23,9 mld euro dotacji i około 32 mld euro nisko oprocentowanego kredytu. Same dotacje, a tylko ich dotyczy przedstawiony już KPO, to 0,8 proc. PKB rocznie. Zatem wpływ nowego projektu UE na ogólne wydatki inwestycyjne Polski będzie zauważalny, ale ograniczony.
Ogólne wydatki inwestycyjne to teraz 17 proc. PKB, z czego na polski sektor prywatny przypada 10–12 proc. PKB, a prywatny zagraniczny 2–3 proc. PKB. Wydatki publiczne to 3 proc. PKB plus środki unijne budżetowe – 2 proc. PKB. Przez pięć lat KPO dotyczyć będzie zatem 4–5 proc. wszystkich wydatków inwestycyjnych lub jednej piętnastej inwestycji prywatnych, krajowych i zagranicznych.
Sposób wydawania tych pieniędzy jest dość sztywno narzucony krajom członkowskim przez KE i RE. Także przedstawione przez rząd RP indywidualne projekty wymagają zgody KE i RE. Taka zewnętrzna kontrola daje szansę, że ostateczny wybór projektów przyjętych do realizacji będzie dobry pod względem jakości i metod realizacji.
We wszystkich krajach UE projekty inwestycyjne mają być lokowane w siedmiu obszarach: zielonej energii, zwiększonej efektywności energetycznej budynków, niskoemisyjnego transportu, zwiększania dostępu do 5G, cyfryzacji usług publicznych (m.in. opieki zdrowotnej), zwiększenia zdolności przetwarzania danych i kształcenia umiejętności cyfrowych. Kwoty zostały określone dla każdego z tych obszarów. Po raz pierwszy pojawia się Fundusz Sprawiedliwej Transformacji (FST), z którego najwięcej (3,5 mld euro) ma dostać Polska. Celem FST jest finansowanie likwidacji negatywnych skutków transformacji energetycznej, głównie społecznych, ale nie samej transformacji.
W tym Krajowym Planie Odbudowy raczej nie ma miejsca na niektóre projekty rządowe, jak Mierzeja Wiślana czy Centralny Port Komunikacyjny. Takie inwestycje, także przebudowa linii kolejowych, budowa zbiorników wodnych czy elektrowni atomowych, mogłyby być finansowane częściowo środkami linii kredytowej NG EU Fund, ale w razie wykorzystania całego kredytu mogłoby nastąpić przekroczenie przez dług publiczny konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB. Wykorzystanie linii kredytowej prawdopobnie byłoby tylko częściowe.
Stosunkowo niewielka część dotacji UE może pójść na mało sprecyzowane projekty inwestycyjne: 300 mln euro na pomoc w zmianie profilu działalności przez firmy bardzo dotknięte epidemią; 400 mln euro na zmniejszenie emisji CO2, np. eliminację tzw. kopciuchów; 450 mln euro na duże inwestycje innowacyjne. Oczekuje się, że o te pieniądze będą się ubiegać głównie firmy małe i średnie.
Z nowego budżetu UE na lata 2021–2027 Polska ma otrzymać ok. 700 mld zł, czyli średnio 100 mld zł rocznie. Zatem KPO w swej części dotacyjnej (110 mld zł przez pięć lat) ma być stosunkowo umiarkowanym dodatkiem do środków z budżetu UE. Dopiero uruchomienie kredytowej Next Generation EU Fund zapewniłoby dodatkowy znaczny dopływ pieniędzy na inwestycje.
Rola polityków krajowych w ostatecznym wyborze projektów finansowanych dotacjami UE może być znaczna tylko w przypadku dużych projektów innowacyjnych, ale o stosunkowo niewielkiej wartości łącznej 450 mln euro. W przypadku projektów finansowanych 30-letnimi kredytami unijnymi mamy do czynienia z wydatkami na dużą skalę. Rola polityków krajowych w ich przypadku przesądzi o ich efektywności. Domaganie się dużego udziału władz samorządowych i opozycji w ich wyborze jest uzasadnione, ich udział jest wręcz niezbędny.
Dwa etapy selekcji
Pierwszy etap selekcji to wybór projektów inwestycyjnych, których listę rząd ma przedstawić KE do końca kwietnia. W tym wyborze powinien mieć prawo uczestniczyć każdy, zarówno eksperci rządowi, jak i prywatni. Kandydatów na projekty powinny zgłaszać przedsiębiorstwa. Na tym etapie można, a nawet trzeba wziąć pod uwagę wybory dokonywane przez inne kraje UE. Takie stanowisko powinno być przez rząd przyjęte i upublicznione.
Drugi etap ma nastąpić po zatwierdzeniu listy projektów przez władze UE. Dotyczy selekcji wykonawców, zapewne w drodze przetargów. Taka selekcja wymagać będzie w najprostszych projektach wielu miesięcy, a w dużych nawet ponad roku. Na tym etapie głos decydujący powinien należeć do firm.
Stanisław Gomułka jest głównym ekonomistą BCC, w latach 1989–2002 był doradcą rządów RP i NBP.
