Zaostrzenie polityki gospodarczej byłoby ryzykowne

Aktualne prognozy sugerują, że aktywność w polskiej gospodarce odbije się w tym roku o 5, a być może nawet 6 proc. To zaskakująco dobry wynik biorąc pod uwagę to, że w ub.r. recesja w Polsce była płytka na tle większości państw UE, czyli mamy relatywnie małe straty do odrobienia. Czy należy to uznać za potwierdzenie, że polska gospodarka cechuje się dużą elastycznością i odpornością na wstrząsy? Z czego to wynika?

To prawda, że Polska doświadczyła dość płytkiej recesji, choć – jako pierwszy taki wstrząs od wczesnych lat 90. XX w. - z pewnością była ona odczuwalna. Tym, co na pewno Polsce pomogło, była wysoka dynamika procesów gospodarczych w przededniu pandemii. Siłą polskiej gospodarki jest też na pewno jej duże zróżnicowanie sektorowe. Kondycja ekonomiczna wielu mniej zdywersyfikowanych krajów pogorszyła się znacznie wyraźniej, mowa na przykład o tych gospodarkach, które w dużym stopniu oparte są na turystyce, w którą to branżę bardzo mocno uderzył zakaz przemieszczania się. Na to nałożyła się zdecydowana reakcja polskich władz. Mocne rozluźnienie polityki fiskalnej, ilościowe luzowanie polityki pieniężnej oraz uruchomienie szeregu instrumentów wspierających pracowników złagodziło wpływ pandemii zarówno na gospodarstwa domowe, jak i przedsiębiorstwa. To pozwoliło uniknąć dużego wzrostu bezrobocia.

Czy to, że gospodarka szybko wraca do formy, a ekonomiści powszechnie sądzą, że nawet czwarta fala epidemii Covid-19 nie zdławi ożywienia, oznacza, że rząd powinien już myśleć o ograniczeniu wydatków, a bank centralny powinien wycofać się z antykryzysowej polityki pieniężnej, w tym podnieść stopy procentowe?

To jest dziś bardzo istotne pytanie, zarówno w Polsce, jak i w wielu innych krajach, gdzie widać istotne przyspieszenie inflacji. Moim zdaniem jest za wcześnie, aby dać jednoznaczną odpowiedź na to pytanie. Przedłużające się antyepidemiczne restrykcje, które teraz stopniowo są łagodzone, doprowadziły do tego, że konsumenci nie mogli wydawać. Teraz ich wydatki rosną, w niektórych przypadkach gwałtownie, co przekłada się też na ceny. Do tego zwiększonego popytu musi dostosować się podaż. Nie wiemy jednak, jak będzie się rozwijała sytuacja epidemiczna. W związku z tym skłaniamy się do tego, aby przyjąć postawę wyczekującą. Danie sobie jeszcze kilku miesięcy, aby ocenić czy wzrost inflacji jest zjawiskiem przejściowym czy nie wydaje się być rozsądnym wyjściem. Przedwczesne wycofanie bodźców dla gospodarki byłoby ryzykowne.

Załóżmy, że w Polsce czwarta fala epidemii, która wydaje się już przesądzona, rzeczywiście nie będzie wymagała wprowadzania takich restrykcji, jak poprzednie trzy. Czy podobnie będzie w skali globu? Jak duże jest ryzyko, że nawet jeśli wewnętrzny popyt w Polsce pozostanie silny, to ucierpimy wskutek osłabienia popytu globalnego?

W naszym najnowszym raporcie Global Economic Prospects zaprezentowaliśmy dwa scenariusze dla globalnej gospodarki na 2021 r. Optymistyczny, wedle którego wzrost globalnego PKB sięgnie 5,6 proc., opiera się na założeniu, że akcja szczepień będzie przebiegać szybko, a jednocześnie rządy będą podejmowały reformy, które będą sprzyjały inwestycjom i tworzeniu miejsc pracy. Scenariusz pesymistyczny zakłada, że tempo szczepień będzie powolne, oraz że pojawią się nowe warianty wirusa, które osłabią odreagowanie gospodarek. Mamy też obawy, że ostatnie wzrosty inflacji nie okażą się przejściowe, co będzie wymagało zaostrzenia polityki pieniężnej. Konsekwencją byłoby pogorszenie warunków finansowania. Polska nie jest odizolowana od tych zagrożeń.

Wygląda na to, że pandemia doprowadziła do zmiany paradygmatu w ekonomii. Ze względu na to, że już w punkcie wyjścia polityka pieniężna była dość łagodna, to na rządach spoczęła odpowiedzialność za łagodzenie kryzysu. Banki centralne pełnią rolę pomocniczą, utrzymując na niskim poziomie koszt obsługi długu. Dzięki temu poziom długu, który rządy są w stanie udźwignąć, wydaje się być wyższy niż w przeszłości. Czy sądzi pani, że to będzie trwałe dziedzictwo tego kryzysu? Czy w Polsce, która wciąż zaliczana jest do gospodarek rozwijających się, możemy sobie pozwolić na trwałe zwiększenie długu publicznego powyżej 60 proc. PKB, który mamy zapisany w prawie jako próg bezpieczeństwa?

To dobre pytanie. Jasne jest, że pandemia zwiększyła rolę państwa w gospodarce, a w Europie i Azji Środkowej – czyli w regionie, za który odpowiadam – już wcześniej była ona dość duża. Chcemy postrzegać to zjawisko jako tymczasowe, ukierunkowane na realizację jasno określonych celów. Innymi słowy, są takie okoliczności, w których większa aktywność państwa jest uzasadniona. Pandemia z pewnością do nich należy. Kraje, które weszły w kryzys z przestrzenią fiskalną i umiarkowanym poziomem długu były w stanie podjąć bardziej zdecydowane działania w walce z pandemią. Bank Światowy – także przecież instytucja publiczna – znacząco zwiększył swoją działalność kredytową z przeznaczeniem na wsparcie służby zdrowia, edukacji, cyfryzacji, pokazując jak ważną rolę sektor publiczny odgrywa w ograniczaniu skutków pandemii. Ten zwiększony interwencjonizm powinien jednak być przejściowy i skupiony na kluczowych wyzwaniach. Aby możliwe było zrównoważone odreagowanie gospodarek, potrzeba aby sektor prywatny i prywatne finansowanie zaczęły grać większą rolę. Wracając do Polski, jeśli chodzi o możliwości, Polska na pewno może sobie pozwolić na ambitne interwencje sektora publicznego. Przed kryzysem odpowiedzialnie zarządzała długiem i miała odpowiednią przestrzeń fiskalną, która pozwoliła przeciwdziałać kryzysowi. W związku z tym ten wzrost długu, do którego doszło w tym i ubiegłym roku, nie jest sam w sobie powodem do niepokoju, ponieważ ma raczej przejściowy charakter.

Już przed pandemią część ekonomistów uważała, że musimy pogodzić się z większą rolą państwa w gospodarce ze względu na wyzwania rozwojowe, które przed nami stoją. Jednym z nich jest narastanie nierówności dochodowo-majątkowych, drugim zmiany klimatu. Czy wyobraża pani sobie zieloną transformację bez zaangażowania rządów?

Jeśli publiczne zasoby są inwestowane w projekty wspierające rozwój czy redukujące ubóstwo to ta aktywność nie jest niczym złym, a w obecnych okolicznościach jest wręcz konieczna. Dlatego w Banku Światowym, w regionie Europy i Azji Środkowej, zwiększyliśmy w czasie pandemii nasze wsparcie na rzecz banków kontrolowanych przez rządy, np. banków rozwojowych, ponieważ pełnią one antycykliczną rolę. Wciąż jednak, nawet biorąc pod uwagę wyzwania, o których pan powiedział, rządy muszą kontrolować poziom długu publicznego i starać się, aby to sektor prywatny odgrywał kluczową rolę. Także zielona transformacja wymagać będzie zaangażowania zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego. Przy tym, rząd ma tu do odegrania rolę pomocniczą, powinien przede wszystkim wyznaczać kierunek i stwarzać bodźce oraz ramy regulacyjne, które pozwolą sektorowi prywatnemu inwestować i wdrażać zielone rozwiązania.

UE wyznacza krajom członkowskim coraz bardziej ambitne cele w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, które w Polsce budzą wiele kontrowersji ze względu na duży udział węgla w energetyce. Czy zielona transformacja rzeczywiście, jak twierdzą sceptycy, może zaszkodzić polskiej gospodarce?

Nie mam najmniejszych wątpliwości, że Polska musi podjąć ambitną zieloną transformację, i że jest na to gotowa. Po pierwsze, od tego będzie zależała dostępność funduszy – z UE i innych zagranicznych źródeł. Po drugie, od tego będzie zależało to, czy w Polsce będą powstawały miejsca pracy, które będą pociągające dla młodych. To jest ważne biorąc pod uwagę doświadczenia Polski z emigracją zarobkową. Jasne jest jednak, że zielona transformacja będzie skomplikowana i wymaga przemyślanej strategii. Chodzi o to, że wydobycie węgla bywa skoncentrowane w kilku regionach. Jego wygaszenie może więc być dużym problemem społecznym o charakterze lokalnym. Rząd musi pracować nad rozwojem tych regionów, które zostaną dotknięte przez likwidację sektora węglowego. Muszą tam powstać nowe atrakcyjne miejsca pracy dla ludzi w różnym wieku. Bez tego nie będzie poparcia dla zielonej transformacji. Bank Światowy oferuje swoją pomoc w tym procesie, po to, aby był on włączający i sprawiedliwy.

Najłatwiejszą drogą do zmniejszenia emisyjności polskiego systemu energetycznego wydaje się być inwestycja w elektrownie atomowe. Czy to jest właściwa droga?

Koszty energii ze źródeł odnawialnych, w tym z wiatru i słońca, znacząco w ciągu ostatniej dekady spadły, często wygrywając konkurencję z technologiami konwencjonalnymi. Mając ten fakt na uwadze, a także pozytywne skutki dla klimatu, zachęcamy rządy, aby przede wszystkim interesowały się tymi źródłami. Zwracamy również dużą uwagę na kwestie efektywności energetycznej, czyli ograniczanie wykorzystywania energii przez konsumentów bez konieczności inwestowania w nową infrastrukturę. Bank Światowy nie ma dużego doświadczenie w obszarze energetyki atomowej, dlatego ciężko mi odpowiedzieć na to pytanie. Wiem jednak, że Polska ma zdywersyfikowaną gospodarkę, instytucje, dostęp do kapitału ludzkiego i finansowego, a więc wszelkie podstawy ku temu, aby przeprowadzić zieloną transformację. Dlatego mówię, poważnie rozważcie możliwości, które oferują źródła odnawialne.

Pomówmy o innych wyzwaniach. Aby ograniczyć nierówności dochodowe, polski rząd planuje zwiększyć progresywność systemu podatkowego. Do niedawna większość ekonomistów uważała, że na takim poziomie rozwoju, na jakim obecnie jest Polska, to nie jest najlepszy pomysł. Wyższe podatki dla zamożnych obywateli oznaczałyby bowiem wolniejszą akumulację majątków, a to z kolei mogłoby negatywnie wpływać na potencjał gospodarki. Czy ta koncepcja straciła aktualność? Możemy sobie pozwolić na bardziej progresywny system podatkowy?

W każdym systemie podatkowym należy zwracać uwagę zarówno na skale podatkowe jak i na kwestię ściągalności. Ściągalność ma kluczowe znaczenie dla każdego systemu. Dlatego też Bank Światowy wspierał polskie Ministerstwo Finansów oraz Krajową Administrację Skarbową poprzez finansowane przez Unię Europejską projekty, których celem było sprawić, że wszyscy podatnicy, niezależnie od ich wielkości, płacą takie podatki, do jakich są zobowiązani.

Obecny system podatków dochodowych w Polsce zawiera szereg wyjątków i ulg, które bardzo często służą najlepiej zarabiającym. Reformowanie systemu poprzez między innymi podnoszenie progów prawdopodobnie będzie skutkować tym, że w krótkim okresie więcej pieniędzy znajdzie się w kieszeniach osób mniej zarabiających. To może zwiększyć ich skłonność do konsumpcji, gdyż ponowne otwieranie gospodarki stwarza możliwości do wydawania, co było przez pewien czas praktycznie niemożliwe. To z kolei może stymulować gospodarkę i wspierać ożywienie. Finalizujemy obecnie dużą publikację na temat finansów publicznych w Polsce, gdzie kwestia progresywności podatku dochodowego i systemu ubezpieczeń społecznych będzie dość szczegółowo analizowana.

Kolejnym wyzwaniem, z którym boryka się nie tylko Polska, ale cała Europa, jest starzenie się ludności. Ze względu na to, że większa otwartość na imigrację rodzi sporo kontrowersji, rządy szukają sposobów na zwiększenie dzietności. W Polsce znacząco zwiększono wsparcie finansowe rodzin, ale nie zdało to egzaminu. Niedawno rząd ogłosił nową strategię demograficzną, w której znów sporą rolę odgrywać mają transfery. Jak radzą sobie z tym inne kraje? Jaka polityka pronatalistyczna przynosi najlepsze efekty?

Nie wiem, czy istnieje uniwersalna odpowiedź na to pytanie. Decyzje dotyczące liczby potomstwa są bardzo indywidualne, a także zakorzenione w kulturze i normach społecznych. Wydaje mi się jednak, że ogólna zależność jest taka, że ludzie będą się decydowali na posiadanie dzieci wtedy, gdy będą mieli przekonanie, że czeka je dobra przyszłość i że będą w stanie pogodzić rodzicielstwo z karierą zawodową. Dotyczy to przede wszystkim kobiet, ale nie tylko. Patrząc z tej perspektywy, aby zwiększyć dzietność należy zbudować łatwo dostępną sieć placówek opiekuńczych, także dla najmłodszych dzieci, a także propagować elastyczne formy zatrudnienia. Ponadto można zachęcać mężczyzn do wykorzystywania urlopu tacierzyńskiego. W Polsce, podobnie jak w wielu krajach w Europie, dużo mniej mężczyzn wykorzystuje urlop rodzicielski lub wykorzystuje go w ograniczonym zakresie, co oznacza, że to kobiety są głównie odpowiedzialne za opiekę nad dziećmi po urodzeniu.