Kotwica do poprawy

Co prawda, i obecnie w uzasadnieniu do ustawy budżetowej minister finansów musi przedstawić przewidywania co do stanu budżetu w perspektywie trzech lat. Mało kto jednak przejmuje się tym.

Wedle projektu rząd miałby przedstawiać, a parlament przyjmować w formie uchwały, wieloletni plan finansowy (WPF). Zawierałby on główne postanowienia ustawy budżetowej na dany rok oraz prognozę na trzy kolejne lata. Wyznaczony w planie deficyt miałby obowiązywać w kolejnych ustawach budżetowych.

Takie rozwiązanie mogłoby pomóc ambitnemu ministrowi finansów wreszcie przywrócić równowagę w budżecie między jego wydatkami a dochodami. Duża część polityków nie przepada za dyscypliną w finansach państwa, ale kiedy rządzi, lubi przedstawiać przyszłość w różowych barwach. Te barwy muszą być przy tym na tyle różowe, aby nie wypłowiały pod wpływem ostrej krytyki opozycji. Jednocześnie wielu polityków zdaje się mieć zbyt małą wyobraźnię, aby potrafić ocenić zakres działań niezbędnych do zrealizowania ambitnych zapowiedzi. Jednak dzięki wiążącemu charakterowi prognoz zawartych w WPF dotyczących deficytu nie mogliby zupełnie zapomnieć o tych zapowiedziach na etapie, w którym miałyby się one zmaterializować.

Politycy szybko uczą się radzić sobie z ograniczeniami mającymi wzmocnić dyscyplinę fiskalną. Przykładem może być omijanie postanowienia art. 220 konstytucji, który uniemożliwia zwiększanie deficytu

Niestety, politycy szybko uczą się radzić sobie z ograniczeniami mającymi wzmocnić dyscyplinę fiskalną. Przykładem może być nagminne omijanie przez posłów postanowienia art. 220 konstytucji, który uniemożliwia im zwiększanie deficytu przewidzianego w projekcie ustawy budżetowej przedłożonym przez rząd. Jeśli chcą przeznaczyć na jakiś cel dodatkowe środki, to wskazują fikcyjne źródła dochodów mających je zapewnić (np. poprawę ściągalności podatków) lub twierdzą, że ich propozycje nie będą nic kosztować. Na podstawie tych doświadczeń można wątpić, czy WPF wzmocniłby dyscyplinę fiskalną na trwałe.

Trwałe mogłyby się okazać natomiast wady tego rozwiązania – podobne do tych, które spowodowane były zakotwiczeniem przez poprzedni rząd deficytu na poziomie 30 mld zł. Wynikają one z tego, że wiążący charakter w WPF miałby wyłącznie poziom deficytu budżetu państwa.

Budżet państwa to tylko wycinek sektora finansów publicznych. Dzięki nowej ustawie ten wycinek stałby się większy. Ponadto wydłużyłby się horyzont planowania również w samorządach (w ich przypadku także przewidziano wprowadzenie wieloletnich prognoz finansowych). Ale możliwości wypychania deficytu poza budżet nie zniknęłyby zupełnie.

Nadal też przy wyliczaniu deficytu budżetu nie uwzględniano by dotacji do FUS na pokrycie kosztów reformy emerytalnej (mimo że od 2010 roku koszty te będziemy musieli w pełni uwzględniać przy wyliczaniu salda sektora instytucji rządowych i samorządowych na potrzeby instytucji europejskich). Tak jak dotychczas płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji, miałyby być uznawane za tzw. rozchody, a nie za wydatki publiczne. Do takiej kategorii płatności należą koszty reformy emerytalnej (zgodnie z ustawą z dnia 25 czerwca 1997 r. o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa na cele związane z reformą systemu ubezpieczeń). Nawet jeśli koszty te przekraczają wpływy z prywatyzacji, nie traktuje się ich jako wydatku (w ustawie budżetowej zapisuje się, że przychody z prywatyzacji były ujemne).

Przede wszystkim jednak zawężenie wiążącego charakteru WPF do poziomu deficytu mogłoby, najpóźniej po kilku latach, osłabić dyscyplinę fiskalną. Takie zagrożenie występowałoby w szczególności w okresach, w których koniunktura byłaby lepsza (a w efekcie – również dochody budżetu), niż przewidywano na etapie tworzenia WPF. Politycy zyskaliby dodatkowy argument – zapisy WPF – aby od razu wydać wszystkie nieprzewidziane wpływy do kasy państwa. Dla gospodarki oznaczałoby to grzanie w czasie, w którym wymagałaby chłodzenia.

Za rozrzutność w okresie dobrej koniunktury rządzący niekoniecznie musieliby zapłacić zaciskaniem pasa w okresie jej pogorszenia, głębszego od prognozowanego w WPF. Projekt ustawy przewiduje bowiem możliwość zwiększenia deficytu ponad poziom zapisany w WPF w „szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Ocena, czy dany przypadek jest „szczególnie uzasadniony”, miałaby leżeć w gestii rządzących.

Gdyby korzystali z tej możliwości, nadmierny deficyt w okresie dobrej koniunktury byłby równoznaczny z wysokim średnim jego poziomem na przestrzeni całego jej cyklu. Tym samym polityka fiskalna nie tylko zwiększałaby cykliczne wahania koniunktury, ale i redukowała wzrost gospodarki w długim okresie, bo taka jest cena deficytu.

Wysoki deficyt mógłby się utrzymywać także wtedy, gdy rządzący nie chcieliby naruszać zapisów WPF. Z biegiem czasu powinna rosnąć ich świadomość, że takie naruszenie obniża ich reputację jako osób zdolnych do kierowania państwem. Ta świadomość mogłaby ich skłaniać do przyjmowania planów, których realizacja nie powinna nastręczać większych kłopotów niezależnie od sytuacji gospodarczej.

Aby WPF mógł skutecznie i trwale wzmacniać dyscyplinę w finansach publicznych, powinien wiążąco określać inne wielkości niż poziom deficytu.

Duża część polityków nie przepada za dyscypliną w finansach państwa, ale kiedy rządzi, lubi przedstawiać przyszłość w różowych barwach

Mógłby odnosić się np. do salda strukturalnego, tj. do salda budżetu po skorygowaniu o zmiany wywołane cyklem koniunktury. Wtedy jednak trzeba byłoby powołać niezależną od rządu radę fiskalną, która by go wyliczała. Jest ono wielkością nieobserwowalną, a przez to umożliwiającą manipulacje. Rada oceniałaby również, na ile kształt poszczególnych budżetów zapewnia długookresową równowagę w finansach państwa (do której zachowania zobowiązaliśmy się, akceptując pakt stabilizacji i wzrostu). Równowaga taka wymaga, aby finanse publiczne, jeśli w pewnych latach wykazują deficyt, w innych miały nadwyżkę. Tymczasem w projekcie nowej ustawy w ogóle nie przewidziano możliwości zapisania nadwyżki budżetu w WPF.

Rady fiskalne sprawdziły się np. w Danii i w Szwecji. Wprowadzono je po tym, jak kraje te otarły się o kryzys fiskalny, odpowiednio, na początku lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. W Dani w 1982 roku deficyt wyniósł prawie 10 proc. PKB, w Szwecji w 1993 roku przekroczył 11 proc. PKB. Dla porównania, w ostatnich dziesięciu latach w pierwszym z tych krajów niewielki deficyt wystąpił tylko w 1998 i 2003 roku, a w drugim – w 2002 i 2003 roku. W pozostałych latach oba kraje miały nadwyżki w finansach publicznych.

Wprowadzanie u nas rozwiązań, które sprawdziły się w Danii czy Szwecji, nie musiałoby przynieść pożądanych efektów. Doświadczenie uczy, że politycy mają w naszym kraju umiejętność podporządkowywania sobie instytucji, które powinny być niezależne.