Trzeci filar Unii Bankowej

Konsekwencją utworzonej w 2012 r. Unii Bankowej miała być likwidacja związku między potencjalnym kryzysem w sektorze bankowym i zadłużeniem publicznym. Ewentualne kryzysy bankowe nie przekształcałyby się w kryzys fiskalny. Wprowadzone rozwiązania mają szczególne znaczenie dla banków prowadzących działalność transgraniczną, zarówno w sferze ich nadzoru, jak i uporządkowanej likwidacji oraz restrukturyzacji. Podjęty plan działań zmierzających do utworzenia Unii Bankowej zakładał stworzenie trzech jej filarów: jednolitego europejskiego nadzoru, jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego system gwarantowania depozytów.

Pierwsze dwa filary zostały wprowadzone w życie. Jednolity mechanizm nadzoru zaczął obowiązywać w 2014 r., od kiedy bezpośredni nadzór nad dużymi bankami objął Europejski Bank Centralny, który koordynuje też działania nadzorujące mniejsze instytucje finansowe. Rada ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (ang. Single Resolution Bard – SRB) rozpoczęła działalność w styczniu.

Pomysł wspólnego systemu gwarantowania depozytów wynika z zasady ubezpieczania depozytów na tym samym poziomie, na jakim działa nadzór. Doświadczenia kryzysu uzasadniają także potrzebę asekurowania krajowych systemów zabezpieczenia depozytów na wypadek pojawienia się poważnych kryzysów systemowych.

24 listopada 2015 r. Komisja Europejska (KE) przedstawiła projekt trzeciego filaru Unii Bankowej – Europejskiego Systemu Gwarancji Depozytów (ang. European Deposit Insurance Scheme, EDIS). Zaproponowała stopniowe łączenie (w ciągu ośmiu lat) krajowych systemów gwarantowania depozytów (ang. Deposit Gurantee Schemes, DGSs). Chronią one przed utratą depozytów klientów w razie niewypłacalności banku. Ich podstawą jest dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów (2014/49/UE z 16 kwietnia 2014 r.). Deponenci mieliby ochronę również wtedy, gdyby potrzeby związane z gwarancją banków przewyższały środki, jakimi dysponuje krajowy system gwarantowania depozytów.

Nowe rozporządzenie przewiduje przeniesienie na Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków zadań związanych z zarządzaniem Europejskim Systemem Gwarancji Depozytów i Funduszem Zabezpieczenia Wkładów (ang. Deposit Insurance Fund, DIF), wzorując się na modelu amerykańskiej Federalnej Korporacji Ubezpieczeń Depozytów (ang. Federal Deposit Insurance Corporation – FDIC). Zajmuje się ona likwidacją banków, ale też ubezpieczaniem depozytów.

Tak jak w przypadku jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz jednolitego mechanizmu nadzoru nowy system obejmie automatycznie wszystkie państwa strefy euro oraz państwa członkowskie spoza niej, jeśli zdecydują się wejść do Unii Bankowej.

Szczegóły projektu

Projekt ustanawia Fundusz Zabezpieczenia Wkładów, którym zarządza Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków (SRB). Składki na fundusz będą realizowane przez krajowe systemy gwarantowania depozytów. Włączone są również bieżące zobowiązania finansowe krajowych systemów gwarantowania depozytów wynikające z dyrektywy w sprawie systemów gwarantowania depozytów – tak, aby nie nakładać na nie dodatkowych obciążeń. Suma wpłat powinna być wyliczona na podstawie ryzyka banków, które są członkami systemu gwarantowania depozytów. Jednakże kryteria tego ryzyka, jak również doprecyzowanie strategii inwestycyjnej Funduszu Zabezpieczenia Wkładów oraz zasady zarządzania składkami pobieranymi ex post (zwiększonymi, gdy poziom funduszu nie byłby wystarczający na pokrycie strat), zostaną określone później przez KE.

Trzy etapy

Nowe rozporządzenie określa ścieżkę dojścia do finalnego poziomu środków, jakie powinny zgromadzić krajowe systemy gwarantowania depozytów. Wyznacza także cele pośrednie w postaci minimalnych poziomów depozytów gwarantowanych, w latach 2017–2024.

W odniesieniu do korzystania z Funduszu Zabezpieczenia Wkładów oraz sposobu, w jaki krajowe systemy gwarantowania depozytów będą stopniowo łączone, KE proponuje podejście trzystopniowe. Etap pierwszy, „reasekuracja", ma być realizowany przez trzy lata od wejścia w życie rozporządzenia. W tym czasie krajowe systemy gwarantowania depozytów będą mogły liczyć na wsparcie płynności lub zwrot nadwyżki strat z Funduszu Zabezpieczenia Wkładów. W szczególności, w przypadku potrzeby interwencji i konieczności ochrony deponentów, systemy gwarantowania depozytów będą mogły zwrócić się do Funduszu Zabezpieczenia Wkładów o finansowanie pomostowe do wysokości jednej piątej kwoty depozytów, jakie gwarantują, pomniejszonej o fundusze, jakimi powinny dysponować, jeśli obejmują gwarancjami określone w rozporządzeniu minimalne kwoty. Systemy gwarantowania otrzymają od Funduszu Zabezpieczenia Wkładów także zwrot maksymalnie w wysokości jednej piątej kwoty, jaką wypłaciły deponentom, pomniejszonej o fundusze, jakimi powinny dysponować, jeśli obejmują gwarancjami określone w rozporządzeniu minimalne kwoty gwarantowanych depozytów.

Kolejnym etapem jest „okres koasekuracji", który ma trwać cztery lata. W tym czasie krajowe systemy gwarantowania depozytów w obliczu potrzeby spłaty deponentów będą mogły poprosić o finansowanie pomostowe części wkładów ubezpieczonych przez system gwarantowania depozytów. Jeżeli krajowy system gwarantowania spłaca deponentów w wyniku zdarzenia objętego ubezpieczeniem, Fundusz Zabezpieczenia Wkładów pokryje także część kwot przezeń wypłaconych.

Kwota reasekurowana w ten sposób będzie zwiększana z każdym rokiem. W pierwszym roku Fundusz Zabezpieczania Wkładów weźmie na siebie 20 proc. kosztów, w drugim roku 40 proc., w trzecim 60 proc. i w czwartym 80 proc. Kiedy obydwa okresy przejściowe się zakończą, wszystkie systemy gwarantowania depozytów działające w ramach Unii Bankowej będą w pełni zabezpieczone przez Europejski System Gwarancji Depozytów.

W okresach reasekuracji oraz koasekuracji system gwarantowania depozytów będzie mógł uzyskać finansowanie z Europejskiego Systemu Gwarancji Depozytów wyłącznie wtedy, gdy będzie w pełni wywiązywać się ze swoich zobowiązań wynikających z dyrektywy obejmującej system gwarantowania depozytów. Warunek ten oraz fakt, że podczas okresu reasekuracyjnego refundowane będą wyłącznie kwoty strat przewyższające środki, jakimi dysponuje krajowy system gwarantowania, mają ograniczać ryzyko pokusy nadużycia. Krajowy system korzystający z finansowego wsparcia na poziomie wspólnotowym mógłby przecież stracić motywację do wystarczającego samofinansowania.

Projekt wprowadziłby zmiany w przepisach administracyjnych rozporządzenia ws. jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, niezbędne do przydzielenia nowych zadań Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Banków.

Kwestie otwarte i sporne

W rozpoczynającej się debacie nad projektem trzeciego filaru Unii Bankowej zgłaszane są wątpliwości dotyczące zaplanowanego kalendarza. Dyrektywa regulująca systemy gwarantowania depozytów w UE od 2014 r. nie została w pełni wdrożona przez wszystkie państwa członkowskie. Do końca 2015 r. tylko 15 z 28 państw w pełni transponowało przepisy dyrektywy, a dwa państwa dokonały transpozycji częściowej. Obowiązkiem KE jest przegląd tej dyrektywy do lipca 2019 r. W tym kontekście projekt Europejskiego Systemu Gwarancji Depozytów jest uważany przez niektóre państwa za przedwczesny i wymagający oceny efektywności aktualnie obowiązującej dyrektywy oraz potwierdzenia potrzeby tworzenia rozwiązań na szczeblu wspólnotowym.

Zgłaszane są również wątpliwości co do potrzeby rozwijania systemu ogólnoeuropejskiego. Wprowadzone już narzędzia redukowania ryzyka (wyższe wymogi kapitałowe dla banków oraz nowe przepisy dyrektywy w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków) mają na celu obniżenie kosztów bankructwa banku dla podatników i deponentów oraz wykorzystanie krajowych systemów gwarancji bankowej. Ramy te postrzegane są przez przeciwników nowych rozwiązań jako wystarczające.

Problem podstawy prawnej

Podnoszona jest też potrzeba dalszego ograniczenia ryzyka przed przyjęciem rozwiązań służących jego mutualizacji w postaci Europejskiego Systemu Gwarancji Depozytów. Rozważane są także środki ograniczające narażanie banków na ryzyko związane z długiem emitowanym przez ich rządy lub wprowadzenie w systemie prawnym UE międzynarodowego standardu – całkowitego kapitału absorbującego straty (ang. Total Loss Absorbing Capacity – TLAC). Standard ten, będący nowym wymogiem dla dużych banków systemowych, ma zapewnić im strukturę i jakość kapitału, które umożliwią przezwyciężanie kryzysów oraz ewentualną uporządkowaną likwidację.

Podnoszone są obawy, że wprowadzenie Europejskiego Systemu Gwarancji Depozytów nie zaspokoi potrzeb poszczególnych państw.

Innym zgłaszanym problemem jest kwestia podstawy prawnej, na jaką zdecydowano się w odniesieniu do Europejskiego Systemu Gwarancji Depozytów. Jest to klasyczna podstawa prawna jednolitego rynku, art. 114 TFEU. Zgłaszane są wątpliwości, zwłaszcza przez Niemcy, czy taka podstawa prawna jest wystarczająca.

Obecne systemy gwarantowania depozytów są mocno zróżnicowane, także pod względem zasobów (niektóre państwa zasiliły systemy gwarantowania depozytów w niezbędne środki, podczas gdy w innych wciąż ich brakuje). Wskazuje się również na potrzebę ujednolicenia niektórych aspektów technicznych funkcjonowania systemów gwarantowania depozytów oraz poziomu gwarancji, jaki powinien być przez nie osiągnięty przed lub równolegle z wprowadzeniem Europejskiego Systemu Gwarancji Ubezpieczeń.

Jest również oczywiste, że proponowane rozwiązania muszą wyeliminować pokusę nadużyć. Państwa mające słaby system finansowy, ale korzystające z solidnych gwarancji depozytów, mogą utracić motywację do zmniejszania ryzyka. Nowe rozwiązania nie mogą stwarzać obaw, że po wprowadzeniu wspólnego systemu transfery do krajów ze słabymi systemami gwarantowania depozytów i słabym systemem bankowym będą automatyczne i bezwarunkowe. Nowe rozwiązanie musi więc wyeliminować ryzyko nadużyć i zapewnić, że każdy system gwarantowania depozytów, który znajdzie się naprawdę w potrzebie, uzyska niezbędne finansowanie.

Pozostaje nierozwiązana kwestia równości szans systemów gwarantowania depozytów w ramach Unii Bankowej oraz systemów poza nią, które mogą się rządzić diametralnie różnymi regułami.

Publicystyka