Za chaos w budownictwie odpowiedzialne jest państwo

RZ: Z okien gabinetu, w którym rozmawiamy, trudno nie zauważyć brzydoty Warszawy i braku ręki planisty.

Zygmunt Niewiadomski:

To prawda, ładu przestrzennego w Warszawie nie widać. Tak jak i w innych miastach. Powodów jest wiele. Mają one charakter historyczny, ekonomiczny oraz ustrojowoprawny. Tak się składa, że o przestrzeń w PRL nie dbano. Była planowana odgórnie. Trudno zaś wtedy racjonalnie gospodarować przestrzenią w skali kraju. Nigdy też nie było wystarczająco dużo pieniędzy na planowanie. Wreszcie, nie mieliśmy szczęścia do dobrego systemu prawnego. Przez długie lata obowiązywały regulacje, które w żaden sposób nie przystawały nawet do ówczesnych potrzeb, nie mówiąc już o wymaganiach gospodarki wolnorynkowej po zmianach ustrojowych.

Za chaos w krajobrazie i brak planów oskarża się gminy.

Niestety tak, choć to nie wyłącznie one są temu winne. Planowanie przestrzenne to system naczyń połączonych, gdzie obok gminnego jest regionalne oraz krajowe. I planowanie miejscowe nie będzie nigdy dobrze funkcjonowało, jeżeli zawiodą te dwa pozostałe, a niestety tak jest.

Kolejne ustawy planistyczne zobowiązują państwo do ustalenia polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Miała ona przewidywać inwestycje o charakterze krajowym, takie jak budowa autostrad, elektrowni. Następnie powinny znaleźć się w programach rządowych. I co się okazało? Wprawdzie mamy koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, ale jest tylko opracowaniem studialnym, nie precyzuje zadań o charakterze ponadlokalnym.

Tak więc gminy bardzo często planują w ciemno albo nic nie robią, by się nie narażać na koszty, gdy się okaże, że trzeba w planie uwzględnić autostradę.

Tak było w gminach położonych na południe od Warszawy. Przez długie lata nie przygotowywały planów, bo władze centralne nie mogły się zdecydować, czy ma przez nie przebiegać autostrada. Stan niepewności trwał lata. Oczywiście nie można tak całkowicie rozgrzeszać gmin, bo tam, gdzie mogły planować, też tego nie robiły.

Może więc ustawodawca powinien, tak jak postulowały to gminy, zostawić miejscowe plany uchwalone przed 1984 r., a nie je uchylać?

Oczywiście można było tak zrobić. Tylko po co. Tamte plany powstawały w zupełnie innych warunkach ustrojowych. Gdyby je pozostawiono, wywołałyby równie dużo niezadowolenia jak brak planów. O tym się już nie pamięta. I tak kilkakrotnie ustawodawca przedłużał ważność tych planów, a gminy ciągle nie uchwalały nowych i stale posługiwały się starymi. Chociaż narzekały na to, że na ich podstawie nie sposób prowadzić racjonalnej gospodarki przestrzennej.

I wracamy do roli państwa. Znowu zawiodło. Stare plany uchylono i z dnia na dzień gminy zostały bez niczego, a państwo pozostawało bierne. Nie korzystało z przysługujących mu instrumentów prawnych, choć mogło. Przykładowo mogło dać gminie możliwość uchwalania planów uproszczonych. Tak jak było w Niemczech. Kiedy państwa niemieckie się zjednoczyły, na terenach NRD do czasu uporządkowania spraw planistycznych można było uchwalać plany uproszczone.

Myśli pan o przepisach urbanistycznych? I u nas kolejne rządy starały się je wprowadzić, ale ich pomysły lądowały w koszu...

Niezupełnie. Nie jest to jedno i to samo. Przepisy urbanistyczne można wprowadzić przede wszystkim na obszarach, dla których nie uchwalono planu. I takie były zamiary. Sądzę, że pomysł był dobry. Gdyby ustawodawca zdecydował się je wprowadzić, znacznie trudniej byłoby tam budować. Inwestorzy naciskaliby na władze lokalne, a te zmuszone byłyby do uchwalania planów.

Niezależnie od tego gminy spokojnie mogłyby uchwalać uproszczone plany – chodzi o to, by wyjść z sytuacji, jaka powstała po 2003 r., kiedy straciły ważność stare plany. I wbrew pozorom wcale nie chodziłoby tylko o ułatwienie życia inwestorom, ale także o dobro społeczności lokalnych. Poza tym trzeba obalić mit, że brak planów uniemożliwia inwestowanie.

Lepiej jest więc inwestorom tam, gdzie planów nie ma?

Wbrew pozorom tak. Trzeba pamiętać, że one nie tylko pozwalają inwestować, często też wprowadzają zakazy i ograniczenia. Nie zawsze więc uda się na ich podstawie uzyskać pozwolenie na budowę.

Natomiast na terenach, gdzie planów nie ma, najpierw potrzebna jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, a ta nie jest taka straszna, jak się powszechnie sądzi.

Wokół tej decyzji jest dużo nieporozumień. Uważa się, że zastępuje ona plan – to kolejna nieprawda. Przesądza ona jedynie, czy dana inwestycja jest zgodna z tzw. państwowym porządkiem planistycznym, czyli z obowiązującymi ustawami, takimi jak o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przyrody, środowiska, zabytków itd.

Jeżeli inwestycja nie narusza tych przepisów oraz zasad dobrego sąsiedztwa zawartych w ustawie o planowaniu (czyli m.in. nawiązuje do sąsiedniej zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej), to gmina musi wydać decyzję ustalającą.

Samorząd nie musi zapewniać infrastruktury takiej jak: drogi, dostawa mediów itp., ale ma taki obowiązek wobec terenów pokrytych planami. Inni przez to cierpią, bo obok nich wyrasta np. nowe osiedle na 5 tysięcy mieszkańców, a dodatkowych dróg nie ma. Tworzą się korki oraz inne uciążliwości dnia codziennego. Oczywiście można zapytać, dlaczego tak się dzieje. Odpowiedź jest prosta. Ustawodawca nie potrafił do tej pory stworzyć dobrych przepisów obowiązujących na terenach objętych państwowym porządkiem planistycznym. Skupia się tylko na przepisach ustrojowych, czyli ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Proszę zwrócić uwagę, że tylko w niewielkim stopniu próbuje się znowelizować przepisy prawa materialnego, jak wymieniona chociażby wcześniej ustawa o ochronie gruntów i leśnych. Ten anachroniczny akt prawny chroni grunty rolne i leśne ponad miarę. Powstał w czasach, kiedy produkcja rolna była najważniejsza i każdy kłos był na wagę złota.

Teraz jest zupełnie inaczej – po co więc aż tak bardzo chronić te grunty? Trzeba to zmienić, zwłaszcza gdy chodzi o duże miasta. Wiadomo, że w mieście gruntów rolnych nikt nie uprawia, bo ani pani, ani ja nie chcielibyśmy kupować warzyw rosnących przy ruchliwej miejskiej drodze. Po co więc utrzymywać sztucznie status rolny niemałej części terenów w mieście. Poza miastem grunty rolne też są zresztą nadmiernie chronione.

To także starano się zmienić, ale nic z tego nie wyszło. Zawsze były interesy samorządów i inwestorów sprzeczne.

Planowanie przestrzenne zawsze jest grą. Z jednej strony jest inwestor, który chciałby inwestować, gdzie się tylko da, z drugiej – społeczności lokalne, których interesów powinny bronić gmina i państwo. Czy można je pogodzić? Sądzę, że tak. W podejmowanych dotychczas próbach nie szukano najczęściej kompromisu. Albo nadmiernie chroniono interes publiczny, albo były one typowo proinwestorskie.

Daje się zauważyć pewna prawidłowość. Kolejne rządy bardzo chętnie podejmują prace nad uproszczeniem systemu planowania. Inwestorzy odbierają to w ten sposób, że nie będzie żadnych ograniczeń w inwestowaniu.

Tymczasem te ograniczenia były, są i będą. Nie można bowiem obiecać inwestorom, że wybudują wszystko, co chcą, bo trzeba chronić środowisko, zabytki, dbać o ład przestrzenny.

Dlatego rozwiązania docelowe powinny się rodzić w wyniku dyskusji i opierać na zasadach swoistego porozumienia pomiędzy stronami. Ale jeżeli już wypracuje się taki konsensus, to powinien być trwały. Tymczasem u nas, nawet jeśli osiągnie się kompromis, to za chwilę zmieniają się przepisy i problem wraca.

Przepisy za często się zmieniają?