Czy można rozbudować dom przeznaczony pod drogę?

- Mam niewielki dom na działce, na której miasto chce wybudować  ulicę. Nie wiadomo jednak kiedy, bo na razie nie ma na to pieniędzy.  Tymczasem córka z zięciem i dzieckiem potrzebują mieszkania i chciałbym dobudować dla nich piętro, a przy okazji ocieplić cały dom.  Urzędnicy odmawiają pozwolenia na budowę z powodu tej planowanej drogi, która  powstanie może za  5, a może za 10 lat. Mówią, że dom będzie przeznaczony do rozbiórki. Czy do tego czasu nie mam prawa nic robić ze swoją własnością?

– pyta czytelnik.

Prace budowlane najczęściej wymagają pozwolenia na budowę lub przynajmniej zgłoszenia.  Na nadbudowę z pewnością potrzebne jest pozwolenie.  Samo docieplenie budynku o wysokości do 12 m wystarczy zgłosić. Prace można rozpocząć, jeśli w ciągu 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu.

Pozwolenia na budowę można nie dostać z powodu niezgodności projektu budowlanego  z miejscowym planem zagospodarowania. Z podobnych przyczyn organ architektoniczno-budowlany ma prawo wnieść sprzeciw (w formie decyzji administracyjnej) w przypadku robót wymagających zgłoszenia. Jeśli wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sprzeciw jest pewny. Należy się go spodziewać także wtedy, gdy na planowane prace inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, bo np.  chce nie tylko zamienić papę na dachówkę, ale zmienić kształt dachu.

Od każdej decyzji urzędników można się jednak odwołać. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, czytelnik ma spore szanse na sukces.

Własność ograniczona

O tym, co właściciel może robić ze swoją nieruchomością, gdy plan zagospodarowania zmienia jej przeznaczenie  (np. gdy teren mieszkaniowy ma być przeznaczony pod drogę publiczną) decydują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.).  Zgodnie z art. 35 tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Oznacza to, że jeżeli przed uchwaleniem planu działka była wykorzystywana jak teren zabudowy mieszkaniowej, to po zmianie przeznaczenia nadal można wykorzystywać ją do celów mieszkaniowych, aż do czasu realizacji inwestycji przewidzianej w miejscowym planie.

Problem w tym, że właściciele działek i urzędnicy inaczej rozumieją zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób". Na szczęście sądy tłumaczą je na korzyść właścicieli.

Dom planem podzielony

Stosunkowo niedawno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpatrywał sprawę pani M., właścicielki drewnianego domu, która chciała go ocieplić i oszalować oraz wymienić pokrycie dachu. Uznała, że wystarczy tylko zgłosić taki remont. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw, bo dom przecinała granica terenu, na którym gmina zaplanowała budowę szerokiej drogi z czteropasmową jezdnią. Pozostała część działki nie była jeszcze objęta planem zagospodarowania, ale z uchwały intencyjnej rady gminy wynikało, że i tam ma być droga.

WSA zauważył, że sprzeciw mógł być wniesiony tylko do części robót remontowych - tych, które obejmowały część dachu i ścian budynku położonych w granicach obszaru ustaleń planu. Druga połowa budynku wcale nie powinna być objęta sprzeciwem, bo stoi na obszarze bez planu.

- Zamierzenia planistyczne, nieznajdujące odzwierciedlenia w obowiązującym planie, nie mogą stanowić podstawy wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych – uznał sąd.

Remont to także obowiązek

Ale niezależnie od tego sąd stwierdził, że zakres prac wymienionych w zgłoszeniu pani M. nie naruszył ustaleń planu. Plan przewidywał bowiem, tak jak art. 35  u.p.z.p., że do czasu realizacji jego ustaleń teren może być zagospodarowany tak, jak dotychczas.

- Niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na nieruchomości skarżącej jest niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości pod realizację drogi, ale nie można uznać, że roboty remontowe przewidziane zgłoszeniem doprowadzą do zmiany użytkowania terenu działki zgodnego z istniejącym stanem zagospodarowania, które to użytkowanie do czasu realizacji ustaleń planu może być kontynuowane - stwierdził Sąd. W jego ocenie  roboty budowlane nie zmienią usytuowania ani zasadniczego obrysu zabudowy i nie doprowadzą do innego niż dotychczasowy sposobu użytkowania terenu.

WSA zwrócił też uwagę na przepisy Prawa budowlanego, które zobowiązują właściciela obiektu  do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, tak by nie dopuścić do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Wypełnieniu tego obowiązku służą remonty.

- Do czasu rozpoczęcia realizacji inwestycji drogowej, skarżąca ma zatem prawo użytkować budynek mieszkalny zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Oznacza to również uprawnienie do przeprowadzania robót budowlanych polegających na remoncie budynku, z którym nie wiąże się zmiana istniejącego sposobu zagospodarowania terenu – uznał WSA w Białymstoku w nieprawomocnym wyroku z 17 kwietnia (sygn. akt II SA/Po 1006/12).

Rozbudowa zgodna z planem

Jeszcze dalej poszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Skargę złożyła spółka, która także nie dostała pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na własnej  nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania. Zgodnie z nim należący do spółki budynek mieszkalny ma być rozebrany, bo cała nieruchomość  została przeznaczona pod drogę. Do czasu wykupienia terenu pod jej budowę możliwe jest jednak korzystanie z działki w dotychczasowy sposób.

Spółka chciała poprawić izolacyjność cieplną budynku poprzez ocieplenie i zmianę dachu. Starosta przeanalizował projekt i  stwierdził, że prace, które chce przeprowadzić inwestor zmierzają w istocie do nadbudowy budynku o pełną kondygnację, a to nie mieści się w pojęciu "remontu". Nadbudowa spowoduje wzrost powierzchni użytkowej, kubatury i wysokości budynku. Jest to więc budowa, której warunków w obowiązującym planie zagospodarowania nie ustalono.  Odmowę pozwolenia na budowę utrzymał w mocy Wojewoda.

WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 8 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 1006/12)

zgodził się z organami architektoniczno-budowlanymi, że zakres planowanych przez spółkę robót budowlanych nie jest remontem. Uznał jednak, że do czasu rozpoczęcia inwestycji drogowej właściciel nieruchomości ma prawo nie tylko do przeprowadzania remontu, ale także wszelkich innych robót budowlanych takich jak przebudowa, rozbudowa, nadbudowa pozwalających właścicielowi budynku korzystać z niego i pobierać pożytki, o ile w wyniku tych robót nie dojdzie do zmiany sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania.

Innymi słowy - budynek mieszkalny można rozbudować, jeśli rozbudowa nie zmieni sposobu korzystania z całej nieruchomości, czyli jego funkcji mieszkalnej.

Droga w planie, czyli pieśń przyszłości

Zdaniem sądu plan powinien określać – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. – sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania. Ma to zabezpieczać prawa właścicieli nieruchomości, zwłaszcza domów mieszkalnych, uchronić ich przed niepewnością co do terminu zmiany sposobu zagospodarowania terenu, pozwolić na zaplanowanie sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to też ochrona przed przeciągającymi się procesami inwestycyjnymi, odwlekaniem inwestycji, czy wręcz bezpodstawną rezygnacją z tych inwestycji.

- Dla właścicieli nieruchomości niezwykle istotne jest uzyskanie jasnej informacji do kiedy możliwe będzie użytkowanie takich budynków w dotychczasowy sposób i zaplanowanie dalszych zamierzeń, zabezpieczenie swoich (i ewentualnie innych lokatorów) potrzeb mieszkaniowych – tłumaczył sąd.