NIK: zabytki bez ochrony

Najwyższa Izba Kontrolisprawdziła, jak swoje zadania wypełniali wojewódzcy konserwatorzy zabytków oraz jednostki samorządu terytorialnego i czy ich współdziałanie  zapewniło w wystarczającym stopniu realizację zadań związanych z ochroną i opieką nad zabytkami. Kontrolą objęto lata 2013-2015.

Drogie zabytki

Według danych zawartych w Krajowym Programie Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2014–2017, rejestry zabytków nieruchomych na dzień 31.12.2013 r. obejmowały łącznie 67.619 obiektów (układy urbanistyczne, obiekty sakralne, obronne, publiczne, zamki, pałace, dwory, zieleń, folwarczne, gospodarcze, mieszkalne, przemysłowe, cmentarze i inne). Na terenie 15 województw wojewodowie zawarli z jednostkami samorządu terytorialnego 65 Porozumień , na mocy których wojewoda powierzył 52 gminom i 13 powiatom wydawanie decyzji administracyjnych oraz sprawowanie nadzoru konserwatorskiego. Tylko w Świętokrzyskiem nie zawarto żadnego Porozumienia.

Wartość nakładów niezbędnych w skali kraju na ratowanie i utrzymanie wszystkich zabytków nieruchomych przedstawiono w „Raporcie na temat funkcjonowania systemu ochrony dziedzictwa kulturowego w Polsce po roku 1989", opracowanym w 2008 r. na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Łączną wartość niezbędnych nakładów oszacowano na kwotę 163,3 mld zł, a nakładów rocznych na ok. 16 mld zł. Wartość całego dofinansowania na opiekę nad zabytkami na terenie sześciu skontrolowanych województw pochodzącego ze źródeł publicznych, tj. budżetów MKiDN, wojewodów i samorządów w latach 2013 i 2014 wyniosła odpowiednio 69 mln zł oraz 55,1 mln zł. To oznacza, że na utrzymanie i poprawę stanu zabytków w tych województwach przeznaczono zaledwie 1,5-1,2 proc. oszacowanej kwoty, jaka co roku, zgodnie z założeniami raportu z 2008 r. powinna być na to przeznaczona.

Zabytek niszczeje, konserwator milczy

Już wcześniejsze kontrole NIK wykazały m.in., że publiczni właściciele obiektów w sposób niedostateczny wykonywali obowiązki w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, czego efektem był bardzo zły stan skontrolowanych zabytków nieruchomych. Teraz także NIK stwierdziła nieprawidłowości w  ewidencjonowaniu zabytków, sporządzaniu gminnych programów opieki nad zabytkami, sprawowaniu nadzoru konserwatorskiego. Zastrzeżenia NIK budził stan zachowania skontrolowanych zabytków oraz realizacja zawartych Porozumień.

Blisko połowa miejskich konserwatorów w ogóle nie przeprowadza kontroli obiektów zabytkowych. Konserwatorzy nie kierują do organów ścigania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, pomimo stwierdzenia zniszczenia zabytku, niewykonania zaleceń pokontrolnych lub prowadzenia robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia. Samorządy nagminnie lekceważą obowiązek prowadzenia gminnych ewidencji zabytków oraz sporządzania programów opieki nad zabytkami.

Konserwatorzy zabytków nie mają pełnej wiedzy dotyczącej stanu obiektów zabytkowych. W latach 2013 - luty 2015, w ramach nadzoru konserwatorskiego, skontrolowali zaledwie 0,7 proc. zabytków ujętych w ewidencjach wojewódzkich. NIK w trakcie kontroli stwierdziła, że pomimo zaistnienia przesłanek, w siedmiu przypadkach konserwatorzy wojewódzcy i w jednym przypadku miejski nie złożyli do organów ścigania zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Np. w Szczecinie bez zezwolenia konserwatora został rozebrany, wpisany do gminnej ewidencji zabytków, budynek gospodarczy po byłej cegielni. Miejski konserwator zabytków zawiadomienie do prokuratury skierował dopiero w wyniku kontroli NIK. Natomiast wojewódzki konserwator zabytków w Szczecinie przez prawie dwa lata tolerował zaniedbania właściciela zabytkowego pałacu. Dopiero po zawaleniu się części dachu skierował do prokuratury stosowne zawiadomienie. Z kolei w Żaganiu stan zachowania Wieży Ratuszowej, będącej własnością Miasta, wobec zaniechania prac remontowych, stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego.

Konserwatorzy w swoich działaniach koncentrują się głównie na wykonywaniu podstawowych obowiązków, wynikających z ustawy o ochronie zabytków. W niewystarczającym stopniu reagują na zaniedbania samorządów. Przykładem może być brak gminnych programów opieki nad zabytkami oraz nieprowadzenie gminnej ewidencji zabytków, których obowiązek sporządzenia i prowadzenia został nałożony ustawą. W lutym 2015 roku w poszczególnych województwach programu opieki nad zabytkami nie posiadało od 68 do 97 proc. gmin, a gminnej ewidencji od 20 do 72 proc. Ponadto ponad 77 proc. założonych ewidencji była nierzetelna, gdyż nie odzwierciedlała faktycznej liczby obiektów zabytkowych. Wojewódzcy konserwatorzy, znając skalę zjawiska, najczęściej nie podejmowali działań mających na celu zmianę tego niekorzystnego stanu.

Konflikt interesów

Samorządy nie stosują jednolitej praktyki przyjmowania i publikowania gminnej ewidencji zabytków. Może to prowadzić do sytuacji podobnych jak w Bydgoszczy, gdzie urzędnicy jednego z wydziałów Urzędu Miasta bez uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków wydali zgodę na rozbiórkę budynku magazynowego objętego gminną ewidencją zabytków.

Połowa spośród skontrolowanych gmin zawarła z wojewodą porozumienie w sprawie ochrony zabytków. Dzięki nim samorządy uzyskały uprawnienia m.in. do wykonywania nadzoru konserwatorskiego, a także wydawania decyzji administracyjnych np. w zakresie sposobu prowadzenia prac remontowych czy umieszczania na zabytkach urządzeń, napisów i reklam. Z 11 gmin, które na mocy porozumienia przejęły prowadzenie kontroli w ramach nadzoru konserwatorskiego, aż 5 nie realizowało tego zadania. NIK zwróciła też uwagę, że przekazywanie gminom uprawnień w przypadku zabytków będących ich własnością może rodzić konflikt interesów.

Konserwatorzy zabytków w jednostkowych przypadkach przeprowadzali wykonania zastępcze prac konserwatorskich lub składali wnioski o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Uprawnienia takie przewidziane są w przypadku niewywiązywania się przez właściciela z obowiązku opieki nad obiektem zabytkowym. Podejmuje się wówczas prace naprawcze lub zabezpieczające obiekt, po czym od właściciela zabytku dochodzi zwrotu środków finansowych. Konserwatorzy rzadko korzystają z tych uprawnień z powodu obowiązującej procedury wywłaszczeniowej, która mocno ogranicza ich rolę w tym procesie. Nie mogą prowadzić rokowań z właścicielami ani zabezpieczyć środków niezbędnych do wypłaty odszkodowania lub nabycia wywłaszczanej nieruchomości. W tych kwestiach są zdani jedynie na dobrą wolę starostów, a ci często uchylają się od tych obowiązków.

Trzeba zmienić przepisy

NIK postuluje wprowadzenie w przepisach prawa zmian, które precyzowałyby rolę konserwatorów i pozwoliłyby im czynnie uczestniczyć w procesie wywłaszczania obiektu zabytkowego.