Andrzej Stankiewicz: System władzy do zmiany

Podsumowując pięć lat prezydentury, Bronisław Komorowski mówił, że jego zwycięstwo w 2010 r. oznaczało „zakończenie kosztownego dla Polski konfliktu na linii prezydent–rząd". To pokazuje, że w Pałacu Prezydenckim panuje przekonanie, iż w obecny system relacji na szczytach władzy wpisany jest potencjalny konflikt. Wedle Komorowskiego można go uniknąć, wybierając prezydenta z obozu rządzącego. Tylko w takim razie po co nam prezydent? By był współpremierem, realizującym politykę rządu?

Cień historii

Pytanie o rolę i pozycję prezydenta jest fundamentalne w całej dyskusji na temat zmian w konstytucji – bo dotyczy istoty władzy w państwie. Polska konstytucja to pochodna czasów, w których została napisana. Jest też, niestety, projekcją uprzedzeń i planów politycznych osób, które ją pisały. Stworzył ją w pierwszej połowie lat 90. ówczesny lider SLD Aleksander Kwaśniewski. A pisał ją po to, aby osłabić prezydenta Lecha Wałęsę, z którym postkomunistyczna lewica toczyła boje polityczne. Obowiązująca w tamtym czasie tzw. mała konstytucja dawała prezydentowi duże wpływy, w tym prawo wskazywania szefów resortów siłowych oraz MSZ. Jak Wałęsa korzystał z tych instrumentów – to inna sprawa. Nie zmienia to faktu, że obecna konstytucja powstała przeciw niemu, w tamtej konkretnej sytuacji politycznej.

I z miejsca okazało się, że takie incydentalne rozwiązanie nie zdało egzaminu. Bo niespodziewanie to Kwaśniewski wygrał z Wałęsą wybory prezydencie w 1995 r. – i sam wpadł w pułapkę, którą przygotował. Od tego momentu, mimo wielu prób zmiany konstytucji, żyjemy właśnie w cieniu dokumentu obliczonego na osłabienie Wałęsy przez obóz postkomunistyczny.

I czasy inne, i tamten spór polityczny mało aktualny, a Wałęsa i Kwaśniewski na zasłużonych emeryturach – my zaś wciąż żyjemy ich sporem. Wciąż rozpraszamy władzę, aby nikt w państwie nie był zbyt silny.

Klincz na szczycie

Konstytucja pisana w latach 90. musiała się opierać na podziale władzy – skomplikowanym systemie wzajemnych zależności między prezydentem a rządem. Kilka lat po upadku komunizmu obawa przed dyktaturą była powszechna. Stąd także szybka reforma samorządowa i przekazanie w dół coraz większych uprawnień. Jednak dziś, gdy demokracja jest zakorzeniona, trzeba tę władzę na nowo zjednoczyć. To powinien być efekt remanentu po dwóch dekadach obowiązywania konstytucji.

Bo jakie państwo mamy po niemal 20 latach obowiązywania konstytucji? Z jednej strony kraj gospodarczego sukcesu, który korzystając ze sprzyjającej koniunktury, wszedł do UE oraz NATO. Z drugiej – to państwo rozmywania afer, w którym urzędnicy i politycy rzadko ponoszą odpowiedzialność, to państwo monstrualnego upolitycznienia instytucji publicznych, państwo, które nie zapobiegło Smoleńskowi i nie potrafi przekonująco wyjaśnić wszystkich okoliczności tej katastrofy. Oczywiście część z tych problemów to kwestie stosowania prawa. Ale niemała część to efekt wypaczeń, na które pozwala obecna konstytucja.

Jak rząd może kreować politykę zdrowotną, kiedy ma raptem kilka szpitali, bo resztę zepchnął na samorządy? I to w dodatku na starostów powiatowych, którzy nie są wybierani bezpośrednio, więc interesują ich bardziej układanki polityczne, a nie bolączki obywateli. Podobnie z infrastrukturą drogową – pozbywanie się przez władze centralne odpowiedzialności osiągnęło wymiar absurdalny, skoro gminy właśnie poskarżyły się do Trybunału Konstytucyjnego.

Polska konstytucja nie stworzyła zbawiennego systemu podziału władzy, wzajemnej kontroli i równoważenia wpływów. Niejasno dzieląc kompetencje, powoduje klincz, który pozwala unikać odpowiedzialności – zwłaszcza na samym szczycie władzy. Kohabitacja Kwaśniewskiego z rządami AWS–UW nie była prosta, ale pełną ilustracją patologii obecnej konstytucji była wojna między rządem PO a prezydentem Lechem Kaczyńskim w latach 2007–2010.

Jednak błędem byłoby sądzić, że konstytucja działa, gdy w Pałacu Prezydenckim zasiada reprezentant formacji rządzącej. Trudno doszukiwać się szczególnie owocnej współpracy między Kwaśniewskim a rządem Leszka Millera. Faktem jest, że oba ośrodki władzy parły do przystąpienia do UE, ale to akurat był interes ponadpartyjny. Miller do dziś sądzi, że to Kwaśniewski rozdmuchał aferę Rywina, by wysadzić go z siodła, wystawić na premiera Marka Belkę i wymienić kierownictwo SLD – co się udało.

Za rządów PiS dobra współpraca miała miejsce tylko przez kilkanaście miesięcy, gdy prezydentem był Lech Kaczyński, a premierem jego brat – ale więzy rodzinne nie mogą zastępować konstytucji. Także Bronisław Komorowski, który wszak całą kadencję sprawował podczas rządów Platformy, nie miał najlepszych doświadczeń, zwłaszcza z premierem Donaldem Tuskiem i szefem MSZ Radkiem Sikorskim, którzy bez większych problemów go marginalizowali.

Wzmocnić władzę

System, jaki mamy dziś, jest absurdalny: wybrany w bezpośrednich wyborach prezydent, dysponujący silnym mandatem wynikającym z poparcia kilku milionów wyborców, niewiele może. Jesteśmy na świecie kuriozalnym wyjątkiem – w wyborach powszechnych wybieramy sobie figuranta. Władcę „żyrandola" – jak pogardliwie mawiał Tusk.

Z opracowania przygotowanego na podsumowanie kadencji Komorowskiego wynika, że prezydent ma osiągnięcia tylko w tych obszarach, w których rząd pozwolił mu na aktywność. Tyle że nie potrzebujemy prezydenta, który działa na licencji rządu.

W jakim kierunku powinny zatem pójść zmiany? Można albo wzmocnić prezydenta, dając mu prawo wyznaczania premiera i składu rządu, albo wręcz przeciwnie – wzmocnić władzę premiera, ograniczając pozycję prezydenta do czysto reprezentacyjnej lub też w ogóle z niego rezygnując.

System czysto prezydencki w polskim wykonaniu jest jednak trudny do wdrożenia, chyba że nowa konstytucja drastycznie ograniczyłaby rolę parlamentu.

Oczywiście parlament też należy zmienić. Ostatnie lata dowodzą, że nie potrzeba nam Senatu w obecnej postaci. Skoro w Senacie obowiązuje ordynacja większościowa, to zawsze większość będzie tam mieć zwycięzca wyborów sejmowych. W takiej sytuacji Senat staje się jedynie maszynką do głosowania, czasem wykorzystywaną do korekty ustaw. Można za to rozważyć umieszczanie w Senacie byłych wysokiej rangi urzędników, na czele z prezydentami i premierami.

Dopóki Sejm ma silną pozycję w strukturach państwa, a zwycięska partia obsadza sporą część instytucji publicznych, oddanie całej władzy wykonawczej – łącznie z rządem – w ręce prezydenta jest proszeniem się o kolejne kłopoty. Wówczas – tak jak w tej chwili w USA – prezydent zostanie ubezwłasnowolniony, jeśli wybory parlamentarne wygra niechętna mu opcja. Jeden konflikt zmienimy na inny: między prezydentem a liderem zwycięskiej partii w parlamencie.