Procedury do wzmocnienia

Dobry pomysł musi być dopracowany, aby mógł przynieść zamierzone korzyści. Niestety, często pomysłowość nie idzie w parze z wystarczającą dbałością o szczegóły.

W projekcie nowej ustawy o finansach publicznych rząd postanowił wzmocnić procedury ostrożnościowe. Elementem tego wzmocnienia miałoby być obniżenie progów długu publicznego, po których przekroczeniu byłyby one kolejno uruchamiane.

Proponowane rozwiązania już po roku miałyby obniżyć koszty obsługi długu publicznego o 0,5 mld zł w wyniku zmniejszenia ryzyka jego eksplozji, która mogłaby podważyć zdolność państwa do jego obsługi. Powinny one rosnąć wraz ze zamianą obligacji wyemitowanych w przeszłości na nowe obligacje.

Szczegóły proponowanych procedur ostrożnościowych nie miałyby znaczenia, gdyby nigdy nie doszło do ich uruchomienia. Ale gdyby nie było takiego ryzyka, wtedy procedury te byłyby niepotrzebne, a ich wprowadzenie nie zmniejszyłoby kosztów obsługi długu, no chyba że to właśnie one usuwałyby owo ryzyko. Jednak, aby zlikwidować takie ryzyko, musiałyby one oznaczać na tyle uciążliwe konsekwencje dla polityków, aby nie opłacało się im zaciągać nadmiernych długów na rachunek państwa. Projekt nowej ustawy tak daleko nie idzie.

Proponowany w nim zakaz zwiększania deficytu budżetu dotyczy tylko przypadku, w którym dług publiczny zawierałby się w przedziale 47 – 52 proc. PKB. Jeśli byłby większy niż 52 proc. PKB, kwota deficytu mogłaby być dowolna, byle nie wzrosła relacja długu Skarbu Państwa do PKB przewidywana na koniec roku. Po pierwsze, zależy ona nie tylko od deficytu przyjętego w ustawie budżetowej (decydującego o potrzebach pożyczkowych budżetu), ale i od założonych w niej przychodów z prywatyzacji (które pomniejszają te potrzeby), a także prognozowanego tempa wzrostu PKB i przewidywanej inflacji. Po drugie, dług Skarbu Państwa to zasadnicza część (powyżej 95 proc.), ale tylko część długu publicznego. Szczegóły klasyfikacji ustala minister finansów.

Obowiązująca ustawa rodziłaby dokładnie takie same problemy, gdyby dług publiczny znalazł się w przedziale 55 – 60 proc. PKB. Co gorsza, inaczej niż proponuje projekt, nie uniemożliwia ona zwiększania deficytu również w przypadku, w którym dług zawierałby się między pierwszym a drugim progiem ostrożnościowym (stwierdza, że w takim przypadku nie mogłaby wzrosnąć jego relacja do przewidywanych dochodów budżetu; tym samym, dopóki rosłyby te dochody, dopóty można byłoby zwiększać deficyt). Ale jednocześnie po przekroczeniu przez dług publiczny granicy 60 proc. PKB obowiązująca ustawa zabrania deficytu w budżecie państwa i budżetach samorządów. Projekt zawęża ten zakaz wyłącznie do budżetów samorządów. Przede wszystkim jednak procedury ostrożnościowe proponowane w projekcie nie odnoszą się w wystarczającym stopniu do źródła deficytu, czyli nadmiernych wydatków publicznych (choć nie można nie zauważyć, że w obecnej ustawie procedury te w ogóle nie poruszają kwestii wydatków).

Pierwszą ich kategorią, która byłaby ograniczona w myśl projektu, miałyby być nakłady na inwestycje. Rząd proponuje, aby po przekroczeniu przez dług publiczny 52 proc. PKB z budżetu państwa nie można było finansować nowych projektów, których wartość przekracza 0,5 mld zł, a okres realizacji wynosi więcej niż dwa lata. Po przekroczeniu przez dług publiczny 55 proc. PKB z budżetu musiałyby zniknąć wszystkie wydatki na nowe inwestycje – także te najmniejsze.

Problem w tym, że polityków nie trzeba zachęcać przepisami prawa do ograniczania wydatków inwestycyjnych w sytuacji, w której są zmuszeni do szukania oszczędności. Drogi nie protestują, jeśli są dziurawe lub w ogóle się ich nie buduje. W państwach posocjalistycznych na 18 przypadków silnego ograniczenia deficytu poprzez cięcia w wydatkach publicznych tylko w jednym przypadku – w Czechach w 2004 r. nie zredukowano wydatków na infrastrukturę. Przeciętnie skala cięć w tych wydatkach wyniosła 1,7 proc. PKB. Dla porównania wydatki socjalne ograniczono o zaledwie 0,3 proc. PKB.

Tymczasem doświadczenie międzynarodowe pokazuje, że jeśli jakieś wydatki publiczne służą rozwojowi, to są wśród nich wydatki inwestycyjne, w tym w szczególności te o dużej jednostkowej wartości, czyli nakłady na infrastrukturę. Z obniżeniem tej kategorii wydatków bywa np. łączone spowolnienie dynamiki produktywności w USA w latach 70.

Na szczęście projekt nowej ustawy przewiduje ograniczenia nie tylko w wydatkach inwestycyjnych po przekroczeniu przez dług publiczny kolejnych progów ostrożnościowych. Zakłada również zamrożenie płac w sferze budżetowej i obniżenie wskaźnika waloryzacji rent i emerytur do poziomu inflacji. I dobrze, bo doświadczenia międzynarodowe uczą, że jeśli poprawa stanu finansów publicznych ma być trwała, to cięcia powinny objąć te kategorie wydatków.

Spośród wszystkich prób znaczącej redukcji deficytu podjętych w krajach OECD od lat 70. mniej więcej dwie trzecie zakończyło się porażką, a tylko co trzecia okazała się trwała.

Udanym próbom towarzyszył spadek wydatków na płace i wydatków socjalnych o 1,6 proc. PKB, a zakończonym porażką – ich wzrost o 1,3 proc. PKB.

Redukcje deficytu obejmujące cięcia w tych dwóch kategoriach wydatków nie tylko znacznie częściej niż inne rodzaje zacieśnień polityki fiskalnej okazywały się trwałe. Często też prowadziły do przyspieszenia wzrostu gospodarki już w krótkim okresie. Tak było m.in. w Irlandii w latach 1987 – 1989, na Litwie w 2000 roku oraz w Estonii czy na Łotwie w latach 2000 – 2001. Taki sposób zmniejszania napięć w finansach publicznych łagodzi presję na wzrost płac w gospodarce. Spadek kosztów pracy poszerza możliwości firm konkurowania ceną na rynkach międzynarodowych. Nawet jeśli firmy nie obniżyłyby cen, to wyższa zyskowność eksportu powinna poszerzyć grupę eksporterów, a w efekcie – zwiększyć eksport. Większe zyski z kolei podnoszą zdolność i skłonność przedsiębiorstw do inwestowania.

Ale wedle projektu nowej ustawy płace w sferze budżetowej miałyby być zamrażane, a wskaźnik waloryzacji rent i emerytur obniżony do poziomu inflacji dopiero po przekroczeniu przez dług publiczny trzeciego progu ostrożnościowego. Ponadto projekt nie bierze pod uwagę, że urzędnicy mają zdolność obchodzenia zakazu wzrostu płac (np. poprzez awanse). Wreszcie w ogóle nie wspomina o innych wydatkach socjalnych niż na emerytury i renty (w tym o tych, które są kierowane wyłącznie do osób w wieku produkcyjnym).

Tymczasem z doświadczeń międzynarodowych wynika, że jeśli redukcja deficytu ma być trwała, to musi być duża, a to wymaga ograniczenia możliwie wielu kategorii wydatków. Trudno uzyskać duże oszczędności, ograniczając się do kilku pozycji, bo to oznaczałoby drastyczne cięcia w tych pozycjach.

Jeśli redukcja deficytu ma być trwała, to musi być duża, a to wymaga ograniczenia możliwie wielu kategorii budżetowych wydatków

Ponadto cięcia, które dotykają wszystkich, są łatwiej akceptowane, gdyż nie wzbudzają poczucia niesprawiedliwości. To dlatego właśnie np. w Irlandii w 1987 r. nie oszczędzono nawet dopłat do mleka w szkołach.

Przy utrzymaniu tempa wzrostu gospodarki z ostatnich kilkunastu lat i niskiej inflacji dług publiczny prędzej czy później przekroczy 60 proc. PKB, jeśli potrzeby pożyczkowe sektora finansów publicznych będą wyższe niż 4,2 proc. PKB. Na niewiele niższym poziomie założono je, mimo dobrej koniunktury, jeszcze w ustawie budżetowej na 2008 r.

W okresie wysokiej aktywności gospodarczej relacja długu publicznego do PKB może nawet spadać przy takich potrzebach pożyczkowych, bo wysokie tempo wzrostu gospodarki i inflacja szybko zwiększają PKB, a umacniający się kurs obniża wyrażoną w złotych wartość długu zaciągniętego za granicą. Ale po boomie zawsze przychodzi spowolnienie.

Nie tylko oznacza ono wolniejszy, w najlepszym razie, wzrost PKB. Zwiększa również potrzeby pożyczkowe, bo z jednej strony wolniej rosną dochody z podatków, a z drugiej pojawiają się nowe wydatki (np. na zasiłki dla bezrobotnych). Wreszcie, może mu towarzyszyć osłabienie kursu i – w efekcie – wzrost wartości w złotych długu zagranicznego.

Jeżeli nie wprowadza się zmian systemowych, które na trwałe poprawiłyby stan budżetu, to należałoby przynajmniej na tyle ostro sformułować procedury ostrożnościowe, aby zdrowie przywróciło mu ich uruchomienie. Oczywiście radykalizm tych procedur może skończyć się ich zmianą w momencie, w którym miałyby być uruchomione.

Rząd, choć musi liczyć się z takim ryzykiem, określając kształt procedur, nie powinien go przeceniać. Nasze własne doświadczenie z lat 2001 – 2004 pokazuje, że nie jest ono wysokie. Rozluźnianie procedur, gdy dług publiczny osiąga ryzykowne poziomy, może podbić koszty jego obsługi, potęgując napięcia w budżecie i wymuszając podjęcie nawet bardziej radykalnych działań, niż przewidywały procedury. Politycy mieli tego świadomość. Założenie, że w podobnej sytuacji w przyszłości zdecydowaliby się na kroki, które uderzyłyby w nich samych, nie wydaje się najbardziej prawdopodobne.