Wyzwania polityki fiskalnej

Naturalnymi punktami odniesienia dyskusji o wyzwaniach polityki fiskalnej w najbliższych latach są makroekonomiczne założenia do ustawy budżetowej na 2011 rok i następne dwa lata. Do tego dochodzą priorytety rządu co do celów tej polityki, w tym realizacja programu konwergencji, a także przewidywane wykonanie budżetu państwa oraz relacje deficytu całego sektora finansów publicznych i długu publicznego do PKB. We wszystkich tych obszarach mamy nadal wiele niepewności i ryzyka, w tym ryzyko przekroczenia progu 55 procent relacji długu sektora finansów publicznych do PKB.

Zacznijmy od prognoz stopy wzrostu PKB i inflacji w bieżącym roku. Wzrost PKB w 2009 r. miał szczególny charakter. Popyt wewnętrzny w kolejnych kwartałach spadał (aż do IV kw.), zmniejszył się też eksport i import (chociaż w IV kw. eksport nieco wzrósł). Dodatnia stopa wzrostu PKB była więc tylko wynikiem tego, że import spadał bardziej niż eksport, a utrzymująca się od lat nadwyżka importowa radykalnie się zmniejszyła. To także wyjaśnia, dlaczego mimo wzrostu PKB problemy w finansach publicznych dalej się piętrzą. Kiedy popyt wewnętrzny spada, a także import i eksport, wtedy maleją wpływy podatkowe, jeśli jednocześnie zwiększa się bezrobocie i rosną wypłaty socjalne, to deficyt sektora finansów publicznych musi się zwiększać.

[srodtytul]Słaby złoty pomógł PKB[/srodtytul]

Z czego wynikał wzrost PKB? Po pierwsze, z silnego osłabienia złotego na początku 2009 roku, co dodatkowo hamowało import i skalę spadku eksportu. Ważną przyczyną spadku importu było też ograniczenie inwestycji i spadek zapasów, które w Polsce odznaczają się wysoką importochłonnością. Po drugie rząd i samorządy słusznie nie ograniczały za wszelką cenę wydatków i finansowały swoje inwestycje – głównie infrastrukturalne, współfinansowane ze środków Unii Europejskiej – przez przyrost długu. Rosło także spożycie zbiorowe.

Kilka operacji oszczędnościowych rządu ograniczyło zużycie wewnętrzne w sektorze publicznych finansów, ale wynik sektora ogółem w 2009 r. świadczy o akceptacji przez rząd pogorszenia pozycji fiskalnej w obliczu kurczących się dochodów publicznych i wykorzystaniu stabilizującej funkcji deficytu w okresie kryzysu; sam deficyt budżetu państwa zamiast planowanych 18,2 mld zł na koniec roku osiągnął 23,8 mld zł.

Oba te czynniki kompensowały spadek prywatnej akumulacji, a ich oddziaływanie z kwartału na kwartał rosło, co znajdowało odbicie w rosnących kwartalnych stopach wzrostu, od 0,8 proc. w pierwszym kwartale do 3,3 proc. w ostatnim i 1,8 proc. wzrostu PKB za cały rok. Jak zobaczymy dalej, dalsze oddziaływanie tych czynników na podobną skalę jest nie do powtórzenia w tym i następnym roku.

Ta dynamika jest źródłem oczekiwań rządu co do wzrostu PKB w 2010 r. o około 3 proc. i przyjętego w pracach nad budżetem na 2011 r. wzrostu PKB o 3,5 proc. Prognozy te są obciążone znacznym ryzykiem, które wynika nie tylko z niepewności co do stopnia poprawy koniunktury na naszych zagranicznych rynkach zbytu. Załóżmy, w zgodzie z tymi prognozami utrzymanie wysokiej dynamiki inwestycji publicznych, ożywienie inwestycji prywatnych oraz prywatnej konsumpcji, ale także utrzymanie się trwającego już jakiś czas trendu umacniania się kursu złotego (abstrahuję tu od niezwiązanych z fundamentami polskiej gospodarki greckich zawirowań kursami na świecie).

Musi temu towarzyszyć odbudowa importochłonnych zapasów i powrót w okolice przedkryzysowej importochłonności PKB. Wskutek tego saldo popytu zagranicznego już w 2010 r., i tym bardziej w roku następnym, będzie oddziaływać coraz silniej ujemnie na wzrost PKB generowany przez popyt wewnętrzny.

[srodtytul]Nie tak szybko[/srodtytul]

Z tych wszystkich powodów za bardziej realistyczny uważam wzrost PKB rzędu 2,0 – 2,5 proc. w bieżącym roku i ledwie o pół punktu procentowego więcej w 2011 r.

Z kolei prognozy inflacji, średniorocznie o 2,3 proc. przyjęte w pracach nad budżetem na 2011 r., wydają mi się przeszacowane. W Unii Europejskiej i na świecie dominują obecnie tendencje deflacyjne i jeżeli nie nastąpi nieoczekiwany wzrost cen paliw (czego w okresie słabej koniunktury nie należy oczekiwać), to ceny w Polsce w latach 2010 i 2011 nie będą wiele odbiegały od celu inflacyjnego na poziomie 1,5 proc. rocznie.

Wpływy podatkowe zależą od wzrostu PKB w cenach bieżących, a dochodowa strona całego sektora finansów publicznych zależy ponadto od składek na ubezpieczenia, które są funkcją dochodów gospodarstw domowych, te zaś będą rosły niewiele ponad zwyżkę cen.

Przy tych założeniach – ale także przy bardziej optymistycznych przyjętych przez rząd do budżetu na 2011 r. – trudno oczekiwać w najbliższych latach istotnego zmniejszenia ujemnego wyniku sektora w relacji do PKB czy relacji długu publicznego do PKB, to jest jakiegokolwiek wyrastania z problemów fiskalnych.

Podwojenie ujemnego wyniku sektora finansów publicznych w 2009 r. w stosunku do 2008 r., od 3,6 do 7,2 proc. PKB wraz ze wzrostem relacji długu publicznego do PKB, od 47,2 do 50,7 proc. i być może do przeszło 55 proc. w 2010 r., jakkolwiek mieszczące się w średniej europejskiej w okresie kryzysu, budzi niepokój nawet ze strony ekonomistów, którzy zachęcali do niewielkiej ekspansji fiskalnej u jego progu.

Proponowane zwiększenie deficytu budżetowego o 6 – 7 mld zł przyniosłoby dodatkowe dochody podatkowe rzędu 1/3 dodatkowych wydatków oraz zmniejszyło wydatki na zasiłki dla bezrobotnych, więc przyrost netto deficytu byłby odpowiednio niższy.

Mogłoby też zapewnić pobudzenie prywatnych inwestycji i koniunktury. Jednak wobec znacznego udziału podmiotów zagranicznych na rynku krajowych papierów skarbowych nie należy lekceważyć ryzyka związanego z możliwym wskutek tego silnym wzrostem krańcowych kosztów obsługi długu. Prawda, mimo niemal podwojenia naszych potrzeb pożyczkowych netto rentowność skarbowych papierów wartościowych w 2009 r. bynajmniej nie rosła. Nie sposób jednak ustalić, czy rynki finansowe tak reagowały dzięki kategorycznemu odrzucaniu przez rząd jakichkolwiek sugestii ekspansji fiskalnej, czy z innych przyczyn o charakterze globalnym.

[srodtytul]Ciężar kosztów[/srodtytul]

W Polsce relacje do PKB tak deficytu na rachunku bieżącym bilansu płatniczego, jak i zagranicznego zadłużenia są stosunkowo niskie. Jednak mimo to, wobec znacznej niepewności na światowych rynkach finansowych oraz znacznego bezpośredniego i pośredniego zaangażowania podmiotów zagranicznych w finansowanie naszych potrzeb pożyczkowych, przestrzeń dla bezpiecznego finansowania z długu dodatkowych wydatków publicznych jest zapewne niewielka.

Co więcej, obecne relacje do PKB deficytu sektora finansów publicznych i długu publicznego mogą być nie do utrzymania nie tylko ze względu na wymogi wchodzenia do strefy euro czy zapisy konstytucji RP, ale z powodu ryzyka znaczącego wzrostu kosztów ich finansowania.

Redukcja deficytu sektora finansów publicznych do ok. 3 proc. PKB, tj. o ok. 50 mld zł, przez cięcia wydatków, nawet w horyzoncie dwóch – trzech lat jest mało realistyczna. Przeszło 80 procent wydatków budżetu państwa to wydatki sztywne, a ich udział w wydatkach całego sektora finansów publicznych jest jeszcze większy. A na wydatkach elastycznych od lat dokonuje się oszczędności i przestrzeń dla dalszej ich racjonalizacji jest już niewielka.

Subwencje i dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego, obsługa długu publicznego oraz dopłaty do ZUS i KRUS pochłaniają razem z górą 70 procent wydatków sztywnych. Konieczność obsługi długu publicznego ma charakter bezwarunkowy, a poprawa efektywności strategii zarządzania długiem w ostatnich latach też nie pozostawia wiele miejsca na radykalne oszczędności.

[srodtytul]Niełatwe cięcia[/srodtytul]

Źródłem znaczących oszczędności mogą być dotacje do ubezpieczeń społecznych w przypadku wydłużenia przeciętnego wieku przechodzenia na emeryturę i zwiększenia współczynników aktywności zawodowej w Polsce. Jednak i tu redukcje wydatków nie są bezwarunkowe, szybkie ani politycznie łatwe. Po pierwsze wydłużaniu czasu pracy musi towarzyszyć wzrost popytu na pracę. Po drugie nowe regulacje nie mogą naruszać praw nabytych, a w każdym razie interesów osób mających w najbliższych latach przejść na emeryturę na starych warunkach i ze względów demograficznych nie mają możliwości przystosowania się do nowych przepisów.

Po trzecie względy polityczne wymuszają stopniowe eliminowanie obecnych przywilejów emerytalnych i wydłużania przeciętnego wieku emerytalnego. Gdyby więc wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15 – 64 lat (ok. 59 proc.) był w Polsce taki sam jak przeciętnie w starych krajach członkowskich UE (ok. 67 proc.), to nie byłoby dopłat do ZUS ani chronicznego deficytu finansów publicznych, ale nawet przy politycznej zgodzie co do konieczności tych zmian znaczące oszczędności z tego tytułu pojawią się dopiero za kilka lat.

Co więcej, co najmniej do 2013 r. wydatki rządu i jednostek samorządu terytorialnego będą obciążać projekty inwestycyjne współfinansowane ze środków UE. Ich pełne wykorzystanie musi się wiązać z dopuszczeniem do choćby przejściowego zwiększenia zadłużenia rządu i samorządów. Tak więc i z tych względów równoważenie finansów publicznych przez cięcia wydatków będzie ograniczone.

Kiedy możliwości ograniczania wydatków i długu publicznego w relacji do PKB są ograniczone ani nie mogą przynieść oszczędności o wymaganej skali w najbliższych latach, a zarazem obecne relacje deficytu i długu są nie do utrzymania, to powstaje pytanie o dochodową stronę sektora finansów publicznych. Niepokój budzą zmiany w ściągalności podatków niepozostające w proporcji do zmian sprzedaży i dochodów podlegających opodatkowaniu. Można się obawiać, czy wprowadzane ad hoc zmiany ustawowe mające na celu ułatwienia dla przedsiębiorców nie doprowadziły do naruszenia spójności systemu podatkowego. Niewątpliwie ściągalność podatków w Polsce wymaga poprawy. Ale taka poprawa jest zadaniem wymagającym czasu i na bliską metę znaczących wyników nie przyniesie.

Jeśli jednak skali obecnego niezbilansowania dochodów i wydatków ani długu publicznego nie można dalej utrzymywać, a pożądanej i społecznie możliwej do przyjęcia skali redukcji wydatków można oczekiwać dopiero w horyzoncie kilkuletnim, podobnie jak skutków poprawy ściągalności podatków przy danych stopach opodatkowania, to prosta arytmetyka wskazuje, że na okres przejściowy trzeba podnieść stawki podatkowe. Warto przy tym zauważyć, że stawki podatków od dochodów ludności ani ich skok nie są w Polsce szczególnie wysokie, nie ma też dowodów na to, że wyższe stawki podatkowe wiążą się z osłabieniem dynamiki gospodarczej.