Bezsilna reguła wydatkowa

Premier Donald Tusk wraz z ministrem finansów Jackiem Rostowskim przedstawili autorskie propozycje konsolidacji systemu finansów publicznych. Jednym z dwóch, obok lepszego zarządzania płynnością w sektorze publicznym, najważniejszych pomysłów dających szybkie efekty w postaci poprawy pozycji fiskalnej jest propozycja reguły wydatkowej dla sztywnych wydatków budżetu. Mają one z roku na rok rosnąć nie więcej niż o wskaźnik inflacji + 1 pkt proc.

Pierwszy podobną regułę wydatkową zaproponował Marek Belka już w 2001 r. Bez odpowiedniego oprzyrządowania ustawowego jej rola w negocjacjach budżetowych pomiędzy ministerstwem finansów a dysponentami środków budżetowych była jednak minimalna.

Można też wymieniać inne stosowane już w przeszłości sposoby ograniczania wydatków. I tak w roku 2005 ustawowo zlikwidowano środki specjalne (wydawane następnie przez dysponentów np. na premie dla pracowników). Pomogło to zmniejszyć nieco wydatki. Tyle że w kolejnych latach dysponenci znaleźli inne źródła finansowania zadań.

Podobne przykłady można mnożyć, a wniosek wydaje się nam dość oczywisty. Wszelkie próby ograniczania wydatków przeprowadzane w tradycyjnym systemie budżetowym są skazane na niepowodzenie. A doprowadzenie do zmniejszenia udziału wydatków sektora finansów publicznych z przewidywanych w tym roku około 46 proc. do 40 proc. PKB, z regułą wydatkową w zaproponowanej postaci zapisaną w formie ustawowej, staje pod dużym znakiem zapytania.

Historyczne dane pokazują, że w latach 2004 – 2009 roczne tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych wynosiło jak na poniższym wykresie:

[srodtytul]Koniecznie nowe podejście[/srodtytul]

Rzeczywiste wydatki budżetu ogółem rosły więc w tempie dwu- – czterokrotnie szybszym, niż pozwalałaby na to reguła wydatkowa.

Taką regułą da się objąć 1/4 wydatków budżetu państwa, czyli około 1/8 wszystkich wydatków sektora centralnego. Pozostałe wydatki bez zmian legislacyjnych będą nadal indeksowane bądź zależne od innych niż centralny decydentów.

Obawiamy się także, że resorty mogą się okazać na tyle silne, że wymuszą ograniczenia stosowania reguły (np. tylko do wydatków nieinwestycyjnych). Ponadto tradycyjnie silne resorty wygrają z tymi, którzy zawsze dostawali za mało w stosunku do nałożonych zadań (kultura, edukacja, zdrowie).

Naszym zdaniem rozwiązanie problemu limitowania tempa wzrostu wydatków wymaga zasadniczo innego podejścia.

Po pierwsze rząd powinien ustalić w dziedzinie wydatków podstawowe priorytety: krótko-, średnio- i długookresowe. Po drugie rząd powinien wyznaczyć zadania w ramach każdego z tych priorytetów. Po trzecie wreszcie – dobrać do nich źródła finansowania. Po czwarte – określić sposoby monitoringu i kontroli wykonania zadań.

Pomińmy na razie dwa pierwsze kroki i skoncentrujmy się na trzecim. Poprzestańmy na dość oczywistym stwierdzeniu, że trudno wyobrazić sobie rzeczywiste oszczędności w wydatkach bez wyeliminowania części zadań spełnianych dziś przez podmioty sektora publicznego.

Przejdźmy do finansowania tej części zadań państwa, która wydaje się niezbywalna. Otóż, stosowanie reguły wydatkowej przy ustalaniu źródeł finansowania zadań wydaje się dość mechaniczne. Prawdę mówiąc, reguła w postaci “inflacja +1 proc.” jest jeszcze jedną formą indeksacji nałożoną tym razem na elastyczną część wydatków. Ona może się od biedy sprawdzić w przypadku wysokiej dynamiki wzrostu. A co stanie się przy ujemnej dynamice wzrostu i inflacji wychodzącej ponad cel Rady Polityki Pieniężnej?

[srodtytul]Konkurs na wykonanie zadań[/srodtytul]

Czy nie lepiej byłoby rozpisać konkurs na wykonanie określonych niezbywalnych zadań, dopuszczając do jego realizacji także jednostki sektora prywatnego? Minister finansów jest wówczas w stanie określić poziom wydatków na okres wieloletni. Zyskujemy także podstawy do ustalenia mierników efektywności nakładów publicznych.

Można sobie wyobrazić (w niektórych samorządach już się tak dzieje), że szkoły podstawowe mogą być państwowe, prywatne, państwowo-prywatne. Jeśli ustali się zadania i miernik efektywności (stopnie z końcowego egzaminu), to nieważne, kto jest właścicielem szkoły.

Ważne, czy niezbywalne zadanie zapisane w konstytucji jest realizowane. Przy tym nie chodzi nam o szkoły prywatne, elitarne z wysokim czesnym, ale o szkoły ogólnodostępne finansowane ze środków publicznych.