Materiał powstał we współpracy z Federacją Przedsiębiorców Polskich
W ramach realizowanego przez „Rzeczpospolitą” projektu „Akademia zakupów publicznych” w Warszawie odbyły się warsztaty, podczas których eksperci prezentowali wnioski dotyczące optymalizacji zakupów usług czystości.
Podczas spotkania, zorganizowanego przez Federację Przedsiębiorców Polskich i „Rzeczpospolitą” w siedzibie Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie, mówiono, jak obecnie powinna być realizowana procedura utrzymania czystości w szpitalach oraz w jaki sposób należałoby ją organizować w przyszłości. Swoją wiedzą, doświadczeniem, spostrzeżeniami i konkretnymi rozwiązaniami, mającymi zastosowanie praktyczne, podzielili się Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych (UZP), Jolanta Sergot-Kowalska, prezeska firmy Cleaning Consulting, zajmującej się doradztwem i szkoleniami z zakresu usług profesjonalnego utrzymania czystości, oraz Grzegorz Lang, dyrektor ds. prawnych w Federacji Przedsiębiorców Polskich (FPP).
Spojrzenie regulatora
Prezes UZP Agnieszka Olszewska przedstawiła strategiczne wyzwania i kierunki rozwoju zamówień publicznych w Polsce, koncentrując się na efektywności, jakości i profesjonalizacji. Głównym celem tych działań jest przejście od traktowania zamówień jako jedynie procedury do postrzegania ich jako strategicznego narzędzia wspierającego cele państwa i organizacji.
Jej zdaniem rynek odszedł już od praktyki, według której wygrywała oferta najtańsza. – Teraz chodzi o to, żeby firma podejmująca się zadania finansowanego ze środków publicznych wykonała je dobrze i spełniła oczekiwania podmiotu zamawiającego, czyli na przykład szpitala. To niekoniecznie musi być najtańsza oferta – prawo dostrzegło wreszcie, że za jakość trzeba zapłacić – tłumaczyła prezes UZP.
Podstawą działań w sferze zamówień publicznych pozostaje ustawa o finansach publicznych, która wymaga, aby wydatki publiczne były dokonywane w sposób „celowy i oszczędny”. Oznacza to uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalny dobór metod i środków służących realizacji celów.
Zasada ta jest wzmacniana przez ustawę – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.; dalej: p.z.p.), która w art. 17 ust. 1 nakłada na zamawiającego obowiązek udzielania zamówienia w sposób zapewniający najlepszą jakość dostaw, usług oraz robót budowlanych, uzasadnioną charakterem zamówienia. Kluczowe jest dążenie do uzyskania najlepszych efektów zamówienia, w tym również efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, w stosunku do poniesionych nakładów.
Strategicznymi celami zamówień publicznych są zatem: wspieranie realizacji celów jednostki i państwa, efektywność wydatków (optymalizacja kosztów przy zachowaniu jakości) oraz zrównoważony rozwój, poprzez wprowadzanie kryteriów środowiskowych, społecznych i innowacyjnych.
Jakość ponad cenę
Agnieszka Olszewska podkreśliła, że aby efektywnie procedować zamówienia i uzyskać profesjonalną, wysoką jakość usługi, potrzebne jest kompleksowe podejście, obejmujące cały cykl zakupu – od analizy potrzeb po rozliczenie kontraktu.
Prezes UZP wskazała dekalog profesjonalnej i wysokiej jakości usługi w ujęciu całego cyklu zakupowego. Składają się na niego:
1. świadomy wybór zakupu nastawionego na jakość;
2. zabezpieczenie środków finansowych na oczekiwany poziom jakości;
3. wprowadzenie mechanizmów, które premiują jakość, innowacyjność oraz odpowiedzialność społeczną dostawców usług; to np. forma zatrudnienia pracowników, dbałość o ich rozwój zawodowy i etyczne warunki pracy;
4. harmonogram postępowania umożliwiający opracowanie i złożenie oferty na usługę o oczekiwanej jakości;
5. uświadamianie zamawiających publicznych, że aspekty społeczne, takie jak godziwe warunki zatrudnienia, eliminacja umów śmieciowych, a także dążenie do zapewnienia odpowiedniego standardu pracy dla pracowników, bezpośrednio przekładają się na jakość świadczonych usług (WKR, PoZP);
6. wybór oferty najlepiej spełniającej opisane wymagania jakościowe z najkorzystniejszym stosunkiem ceny do faktycznej jakości;
7. zabezpieczenie w umowie realizacji usługi na poziomie jakości oferowanym w ofercie;
8. konsekwentne utrzymanie jakości na zaoferowanym poziomie;
9. ciągła weryfikacja jakości świadczonej usługi;
10. rozliczenie kontraktu zgodnie z uzgodnionymi warunkami.
– Wysoka efektywność procesów zamówieniowych opiera się na wielu czynnikach, w tym na optymalnych procesach realizacji zakupów, odpowiedniej strukturze organizacyjnej oraz narzędziach wspierających. Niezbędne jest stosowanie przepisów prawa, zarządzanie ryzykami, analiza danych, a także posiadanie jednakowo rozumiejących cele, profesjonalnych uczestników procesów zakupowych – podkreśliła Agnieszka Olszewska.
Jej zdaniem kluczowym warunkiem efektywnego działania jest partnerstwo biznesowe między obszarem merytorycznym jednostki a obszarem odpowiedzialnym za procedury zakupowe. Niezbędne są również przejrzystość procedur, jasno przypisana odpowiedzialność oraz profesjonalne kadry.
Bezpłatny pakiet narzędzi
Prezes UZP wskazała, że w kontekście podnoszenia kompetencji polskie zamówienia publiczne wspierane są przez instrumenty unijne. Są to „Europejskie ramy kompetencji dla specjalistów ds. zamówień publicznych – Procur-CompEU”.
Ten bezpłatny pakiet narzędzi umożliwia instytucjom i osobom realizującym zamówienia ocenę wiedzy, identyfikację braków w umiejętnościach oraz opracowywanie narzędzi szkoleniowych i rozwojowych.
Ramy te obejmują aż 30 kompetencji, w tym specyficzne, takie jak na przykład planowanie, cykl życia, prawo, e-zamówienia, zarządzanie dostawcami, oraz kompetencje miękkie i interpersonalne, takie jak np. etyka, zarządzanie ryzykiem, myślenie analityczne czy komunikacja.
Nowa polityka zakupowa państwa
Prezes UZP omówiła również kierunki rozwoju regulacji, ujęte w koncepcji nowej polityki zakupowej państwa na lata 2026–2029. Jej głównymi celami strategicznymi są:
• budowanie konkurencyjności i potencjału polskiej gospodarki – zaawansowane technologie, innowacyjność, nowoczesna edukacja dopasowana do potrzeb przyszłości, centra B+R;
• zapewnienie bezpieczeństwa państwa – w szczególności informatycznego, energetycznego, zdrowotnego, finansowego;
• profesjonalizacja obszaru zakupów publicznych – w szczególności uczestników rynku i procesów oraz zapewnienie odpowiednich narzędzi.
Według obecnych założeń nowa polityka zakupowa państwa skupi się na wybranych strategicznych i operacyjnych aspektach zarządzania zakupami publicznymi. Będą to m.in. wsparcie dla innowacji, cyfryzacja i automatyzacja, wsparcie dla lokalnych i narodowych producentów, zrównoważone zakupy, zwiększenie uczciwej konkurencyjności oraz etyka i odpowiedzialność społeczna w zakupach czy benchmarking i analiza wydajności.
Instrumenty dla efektywności
Aktualne p.z.p. zawiera szereg konkretnych instrumentów służących realizacji zasady efektywności. Prezes UZP zwróciła uwagę m.in. na:
• analizę potrzeb i wymagań – jej efektywność zależy od prawidłowego określenia celu; ma to być narzędzie realizacji efektywnego zakupu, a nie tylko formalna powinność; wymaga to identyfikacji rzeczywistych potrzeb oraz uczestnictwa osób odpowiedzialnych za procedury zakupowe w ustalaniu strategii;
• planowanie postępowań zakupowych – kluczowe jest zgłoszenie do planu wszystkich możliwych do zidentyfikowania potrzeb, aby eliminować „zapomniane zakupy” w trakcie roku; wymaga to kategoryzacji zakupów i weryfikacji agregacji potrzeb;
• wstępne konsultacje rynkowe – niezbędne jest odpowiednie przygotowanie się, zaplanowanie, określenie wszystkich aspektów zamówienia do skonsultowania z rynkiem oraz omówienie zarządzania potencjalnymi ryzykami;
• ewaluację realizacji umowy – to bardzo ważny element, służący ocenie zgodności z warunkami, pomiarowi efektywności i jakości, identyfikacji problemów i ryzyk, ocenie satysfakcji zamawiającego oraz wyciąganiu wniosków.
Jak to działa
Spojrzenie od strony praktyka na ten obszar przedstawiła Jolanta Sergot-Kowalska z firmy Cleaning Consulting. Zwróciła ona uwagę m.in. na strukturę kosztów utrzymania czystości. Największą składową są tu koszty pracy stanowiące 70–80 proc. całości. Pozostałe to maszyny i narzędzia (10 proc. kosztów), środki chemiczne (7 proc.) i koszty operacyjne (3 proc.).
Przy ustalaniu strategii zakupowej należy wziąć pod uwagę szereg zmiennych, które bezpośrednio wpływają na ostateczny koszt i wymagany standard.
Pierwszą kwestią jest określenie, jaki mamy budżet. A następnie wskazanie istotnych czynników, takich jak natężenie ruchu na terenie obiektu, oczekiwany standard czyszczenia i strefy, w których ma być stosowany, dni i godziny wykonywania usługi, jak również warunki gwarancji oraz rodzaje wykorzystywanych materiałów wykończeniowych.
Kluczowe elementy zamówienia
Jak zwracała uwagę Jolanta Sergot-Kowalska, dla prawidłowego opisania przedmiotu zamówienia przy przygotowywaniu zamówień publicznych kluczowe znaczenie mają wstępne konsultacje rynkowe i obowiązkowa wizja lokalna.
– Dzięki przeprowadzeniu takich konsultacji i wizji będziemy mogli zweryfikować wymagania oraz określić wymagane kwalifikacje i certyfikaty. To pozwoli nam obliczyć potrzebny budżet oraz przygotować prawidłową specyfikację warunków zamówienia (SWZ) – mówiła prezeska Cleaning Consulting.
Negocjując umowę z firmą sprzątającą, zamawiający nie powinien rozmawiać o tym, ile osób przyjdzie i w jakich godzinach. – Umawiamy się na to, że ma być czysto i za to płacimy. Określamy, w którym miejscu szpitala lub przychodni ma być czysto, w której bardzo czysto, a gdzie sterylnie – radziła ekspertka.
Przedstawiła także praktyczne podsumowanie zobowiązań po stronie firmy sprzątającej. – Odpowiada ona nie tylko za czystość, ale również za bezpieczeństwo użytkowników: śliskość to ryzyko wypadku, za nienaruszalność materiału: błędy oznaczają koszt renowacji lub wymiany, oraz za zgodność z prawem i normami, m.in. wymogami BHP, warunkami technicznymi czy normami PN-EN – wskazywała Jolanta Sergot-Kowalska.
Jej zdaniem w umowie warto wprowadzać zapisy mówiące, że wykonawca stosuje wyłącznie technologie zgodne z dokumentacją techniczno-ruchową i normami materiałowymi; w przypadku żądania klienta sprzecznego z tymi zasadami wykonawca zastrzega prawo do odmowy.
Zwróciła także uwagę na ważną kwestię. – Sprzątanie to czynność prawnie relewantna – źle dobrana chemia i technologia mogą być dowodem winy w sądzie – przestrzegała ekspertka.
Certyfikat potwierdzi jakość
Dla obu stron istotnym czynnikiem pozwalającym na ocenę standardu świadczonych usług jest certyfikat „Gwarant czystości i higieny”.
Z jednej strony potwierdza on, że firma działa zgodnie z uznanymi standardami jakości, legalności zatrudnienia oraz dbałości o środowisko. Z drugiej w praktyce może być przydatnym narzędziem dla zamawiających w procesie udzielania zamówień publicznych, gdyż nie wskazuje na wybór oferty w oparciu o najniższą cenę, ale pozwala na zapewnienie wysokiej jakości usług i nowoczesne standardy organizacyjne wykonawcy.
– Publikacja certyfikatów w ogólnodostępnej bazie TUV Rheinland to jasny sygnał dla obecnych i potencjalnych klientów, że certyfikowana firma działa przejrzyście, inwestuje w ludzi i jakość, nie idzie na skróty – powiedziała prezeska Cleaning Consulting.
Diagnoza obowiązującego modelu
Zdaniem Jolanty Sergot-Kowalskiej polski rynek profesjonalnego utrzymania czystości wciąż w dużej mierze działa w oparciu o prosty model rozliczeń godzinowych lub etatowych. Taki sposób jest łatwy do policzenia i zaksięgowania, ale w praktyce niewiele mówi o jakości usług czy o realnej efektywności pracy. Dlatego kolejnym elementem, który może pozytywnie wpłynąć na przebieg realizacji kontraktu i jego efektywną ocenę, jest Service Level Agreement (SLA; umowa o gwarantowanym poziomie świadczenia usług). Jest to umowa dotycząca utrzymania i systematycznego poprawiania ustalonego między klientem a usługodawcą poziomu jakości usług. Następuje to poprzez stały cykl, obejmujący uzgodnienia, monitorowanie usługi, raportowanie oraz przegląd osiąganych wyników.
– SLA to nic innego jak umowa, w której jasno zapisujemy, jaki poziom usług ma być zapewniony i w jaki sposób będziemy go mierzyć – powiedziała ekspertka. Jej zdaniem największe bariery dla wprowadzenia SLA w Polsce wynikają nie tyle z technologii, ile z kultury i sposobu działania rynku. – Wciąż cenimy bardziej obecność pracownika z mopem na korytarzu niż faktycznie zmierzony efekt czystości. Brak jest też danych i kluczowych wskaźników efektywności (KPI) – procesy w wielu firmach są słabo zdigitalizowane lub nie są wcale, przez co trudno jest wyciągać twarde wnioski i porównywać wyniki. Kolejna bariera to obawy przed karami umownymi – zarówno wykonawcy, jak i klienci boją się, że SLA oznacza głównie większą odpowiedzialność i ryzyko finansowe. A wreszcie to niska dojrzałość procesowa po stronie zamawiających – często brakuje umiejętności definiowania celów i parametrów jakości, które mogłyby być podstawą dla SLA – wyliczała Jolanta Sergot-Kowalska.
Wartość SLA w praktyce
Systemy oceny jakości usług sprzątania pozwalają na optymalizację zasobów i kosztów pracy, zwiększenie wydajności oraz mogą powodować wymierną poprawę jakości sprzątania. Dają bowiem możliwość obiektywnej jej oceny, określenia minimalnych oczekiwań jakościowych oraz podniesienia kompetencji i motywacji osób sprzątających, koordynatorów, liderów zespołów, przełożonych, menedżerów i dyrektorów.
Od czego powinna zacząć organizacja, która chciałaby wdrożyć SLA? Po pierwsze, od audytu stanu obecnego, bez którego nie poznamy punktu wyjścia i celu. Po drugie, ważne jest zbudowanie danych wyjściowych, a po trzecie, wybór od pięciu do siedmiu KPI – nie więcej.
Kolejne elementy to pilotaż – najlepiej w średniej wielkości obiekcie, gdzie łatwo testować procesy, ustalenie symetrycznych bodźców – nie tylko kar, ale też bonusów za przekroczenie celu, oraz włączenie w te działania ESG i CIP – to pozwoli na połączenie SLA z celami środowiskowymi i planem ciągłego doskonalenia. Naczelną zasadą wszystkich działań powinno być przy tym to, że podczas procedury zamówienia obie strony – zamawiający i usługodawca – wiedziały, o czym mówią, i były pod każdym względem merytorycznie przygotowane.
W modelowych placówkach opieki medycznej na Zachodzie powszechne jest wykorzystanie nowoczesnych technologii w zarządzaniu utrzymywaniem czystości. W toaletach zamontowane są chipy, które informują koordynatora, ile w dozownikach zostało jeszcze papieru toaletowego i mydła. W miejscach, gdzie to jest dozwolone, o stanie czystości informują kamery. Pracownicy sprzątający mają stałą łączność z koordynatorem, co ułatwia szybkie reagowanie w razie potrzeby.
Co ważne, usług nie wykonuje się według sztywnego schematu, na przykład raz w tygodniu, tylko wtedy, gdy powinny być wykonane.
– Na tym polega nowoczesne zarządzanie ekipą sprzątającą – mówiła Jolanta Sergot-Kowalska. – Na przykład w szpitalach na bloku operacyjnym gwarantuje się specjalistyczne sprzątanie i sterylność po każdym zabiegu, ale tylko dla obszaru, który jest konieczny dla bezpieczeństwa i higieny przed kolejną operacją. To skraca przerwę między zabiegami i zwiększa liczbę obsłużonych pacjentów – dodała.
Na koniec przypomniała, że przy konstruowaniu umów SLA trzeba pamiętać, że nie działamy w próżni – obowiązuje nas prawo pracy, przepisy BHP i regulacje dotyczące danych osobowych. Kodeks pracy definiuje wymiar czasu pracy (art. 129 § 1 k.p.) oraz obowiązek prowadzenia ewidencji. To istotne przy rozliczaniu personelu i ustalaniu podstaw kontraktu. W przypadku bezpieczeństwa i higieny pracy ważne są art. 237 §2 k.p. oraz §41 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP, które nakładają obowiązek posiadania WSWP dla prac sprzątania. Ich brak zwiększa ryzyko wypadków i roszczeń. Z kolei w kontekście RODO przy stosowaniu systemów internetu rzeczy monitorujących przestrzeń, np. czujników obecności czy systemów dozowania, należy zapewnić zgodność z regulacjami dotyczącymi ochrony danych osobowych.
Podpis podpis podpis podpis podpis podpis
Co mówią przepisy
Grzegorz Lang w swoim wystąpieniu skupił się na zagadnieniach dotyczących ram prawnych zamówień publicznych na usługi sprzątania. Szczegółowo wskazał istotne dla zamawiających i przedsiębiorców przepisy dotyczące zasad i celów procesu udzielania zamówień publicznych oraz planu postępowań, analizy potrzeb zamawiającego czy zmian przedmiotu zamówienia.
Przypomniał również ogólne zasady udzielania zamówień o mniejszych wartościach. Mają one bowiem znaczenie przy zamawianiu usług w mniejszych jednostkach organizacyjnych. Nie zmieni się to po podniesieniu progów stosowania przepisów unijnych od 1 stycznia 2026 r.
Podobnie jak Jolanta Sergot-Kowalska wskazywał na wartość certyfikatu „Gwarant czystości i higieny”. Przypomniał, że ten zbiór wymagań jakościowych dla organizacji utrzymania czystości oraz nowatorski program weryfikacji ich spełnienia stworzyło w 2004 r. Polskie Stowarzyszenie Czystości wraz z Jednostką Certyfikującą TÜV Rheinland Polska.
– Tak jak norma ISO 9001, certyfikat odnosi się do zarządzania, ale jest ukierunkowany na problemy branży – powstał w odpowiedzi na zgłaszane potrzeby firm sprzątających oraz ich klientów i jest jak dotąd jedynym tego rodzaju programem certyfikacji na skalę europejską – podkreślił Grzegorz Lang.
Ekspert FPP zwrócił uwagę na potencjalne korzyści, jakie może przynieść rzetelne przygotowanie analizy potrzeb zamawiającego (art. 83 p.z.p.). W tym względzie szczególnie ważne jest to, aby zamawiający precyzyjnie określił zakres zamówienia. Orzecznictwo od lat stoi bowiem na stanowisku, że wykonawcy mają prawo znać minimalną wielkość zamówienia. Jednocześnie jednak przepisy pozwalają zamawiającemu projektować zamówienie w sposób elastyczny, korzystając np. z prawa opcji (art. 441 p.z.p.) czy umowy ramowej.
Zamówienia zgodne z ESG
Odnosząc się do aktualnego uregulowania opisu przedmiotu zamówienia, prawnik FPP zwrócił uwagę, że zamawiający mają znaczną swobodę w określaniu tego, co zamierzają kupić.
Dotyczy to także usług sprzątania. Zamawiający, zgodnie z art. 99 p.z.p., mogą wskazać cechy usług, nawet jeżeli „nie są ich istotnym elementem, pod warunkiem że są one związane z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalne do jego wartości i celów”.
Dlatego, jak mówił Grzegorz Lang, nie ma powodów, aby obawiać się wprowadzania do specyfikacji wymogów dotyczących nie tylko parametrów samej usługi, ale także na przykład ochrony środowiska.
Nowoczesne zamówienie na usługi powinno być udzielane z myślą o osiągnięciu jak najlepszej wydajności i funkcjonalności. Na uwzględnienie tych kwestii wyraźnie pozwala art. 101 p.z.p. Jednocześnie jednak zamawiający nie powinni zapominać, że ustawodawca popiera stawianie warunków społecznych, choćby związanych z zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę czy zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.
W podsumowaniu Grzegorz Lang ocenił, że obecne przepisy nie stwarzają już przeszkód, aby udzielać zamówień na usługi sprzątania w placówkach leczniczych w sposób efektywny kosztowo, a zarazem przyjazny środowisku i odpowiedzialny społecznie.
Materiał powstał we współpracy z Federacją Przedsiębiorców Polskich
