Orzecznictwo

Szpital prywatny, ale wykonujący zadania publiczne

Rzeczpospolita, Paweł Gałka
Czy likwidacja jedynego szpitala w powiecie oznacza, że zadanie publiczne z zakresu ochrony zdrowia nie jest wykonywane przez ten powiat – zastanawia się adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UW, doradca kancelarii Wardyński i Wspólnicy
Naczelny [b]Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2009 r. (II OSK 1623/08)[/b] stwierdził, że przekazanie publicznych zadań likwidowanego publicznego zakładu nastąpiło do niepublicznego, w wyniku czego doszło do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia. Prywatyzacja określonej kategorii zadań publicznych musi mieć natomiast podstawę prawną, której obecnie brak. Sąd uznał, że likwidacja jedynego publicznego szpitala w powiecie powoduje wyzbycie się zadań z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat ustawodawca określił prawną formę działania w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=60B0D640D6E8D3775B49A721C2C7662A?id=184739]o zakładach opieki zdrowotnej[/link]).
Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Powiatu Kluczborskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i potwierdzającym tym samym nieważność uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z lipca 2005 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kluczborku. Czy rzeczywiście przekazanie przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonywania zadania publicznego podmiotowi niepublicznemu pozbawia takie zadanie charakteru publicznego?
[srodtytul]W konstytucji i ustawach[/srodtytul] W literaturze najczęściej określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych określonych społeczności. Podkreśla się, że zadanie publiczne jest prawnym obowiązkiem przypisanym wskazanemu ustawą podmiotowi i jest realizowane w interesie publicznym. Źródłem zadań publicznych są konstytucja oraz ustawy. Cele publiczne związane z ochroną zdrowia zawarte są w Konstytucji RP w art. 68, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1). Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (ust. 2). [wyimek]Wraz z rozwojem cywilizacyjnym danego państwa tradycyjne formy realizowania celów publicznych stają się niewystarczające[/wyimek] Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Jest nią ustawa z 27 sierpnia 2004 r.[link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=D940C9E60309797E046E0C0AEFB48895?id=282315] o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych[/link]. W art. 132 ust. 1 stwierdzono, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta między świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. W konsekwencji więc jeśli taka umowa między niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej a NFZ jest zawarta, to wtedy można uznać, że warunki określone w art. 68 konstytucji są spełnione. Z ustaw ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego wynika zaś, że zadania z zakresu ochrony zdrowia należą do samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Znaczenie w tej kwestii mają przy tym przede wszystkim gminy oraz powiaty, bo właśnie te jednostki przejęły kompetencje organów, które założyły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SP ZOZ). [srodtytul]W jakich formach[/srodtytul] Czy podmioty publicznoprawne (państwo lub jednostki samorządu terytorialnego) zadania publiczne mogą wykonywać tylko poprzez swoje organy? Wraz z rozwojem cywilizacyjnym danego państwa tradycyjne formy realizowania celów publicznych (organy administracji czy różnego rodzaju państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne) stają się niewystarczające. W coraz większym zakresie wykonywanie administracji publicznej odbywa się przez podmioty niepubliczne. W doktrynie zjawisko to znajduje aprobatę i przyjmuje się, że nie jest konieczne, aby wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych administracji publicznej. Samorząd terytorialny może wykonywać swoje zadania z zakresu ochrony zdrowia nie tylko poprzez prowadzenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ale także poprzez powołanie spółek prowadzących niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Umożliwia mu to [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=CE5921B1F863D48A5EDDB31B5FDEB2E4?id=74522]ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej[/link]. Przepis art. 2 tej ustawy wskazuje, iż gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego może być prowadzona w szczególności w formach: zakładu budżetowego oraz spółek prawa handlowego. Powołanie spółki prawa handlowego oczywiście nie zwalnia gminy czy powiatu z realizacji ich ustawowych zadań publicznych, wprost przeciwnie – spółka staje się niejako narzędziem w wykonywaniu tego zadania. Taka spółka może teraz utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej i tym samym jednostka samorządu zaczyna realizować swoje zadania z zakresu ochrony zdrowia, pośrednio wykorzystując do tego celu niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Tym samym publiczne zadanie z zakresu ochrony zdrowia wykonywane jest więc w formie prywatnoprawnej. [srodtytul]Prywatyzacja[/srodtytul] Odejście od tradycyjnego sposobu wykonywania zadań publicznych przez podmioty administracji publicznej rozumiane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Przez prywatyzację rozumie się wszelkie przejawy odstępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formach prawa publicznego. W doktrynie wyróżnia się prywatyzację sensu stricto i sensu largo. Prywatyzacja w sensie ścisłym ma miejsce wtedy, gdy władza publiczna odstępuje od wykonywania określonego prawem zadania, czyli przestaje być odpowiedzialna za określoną sferę życia społecznego w części lub w całości. Wtedy zadanie publiczne przestaje mieć publiczny charakter. W sytuacji natomiast, gdy tylko bezpośrednie wykonywanie zadań jest przejmowane przez podmioty niepubliczne, a władza publiczna pozostaje odpowiedzialna (prywatyzacja sensu largo), zadania zachowują swój publiczny charakter. Następuje jedynie zmiana sposobu realizacji leżących po stronie administracji publicznej zadań z bezpośredniego na pośredni. W miejsce dawnych czynności polegających na organizowaniu wykonywania zadań i bezpośrednim ich wykonywaniu przez organy, zakłady czy przedsiębiorstwa publiczne wchodzą czynności polegające na inspirowaniu, kontroli, nadzorowaniu czy wspieraniu podmiotów niepublicznych. W przypadku utworzenia szpitala niepublicznego w miejsce publicznego dana jednostka samorządu publicznego (powiat) jest w dalszym ciągu odpowiedzialna za realizację zadania z zakresu ochrony zdrowia. Z tego, jak powiat wywiąże się z realizacji zadania publicznego, zostanie rozliczony chociażby przez wyborców. NSA w przytoczonym tu wyroku stwierdził, że dla prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia brak jest podstawy prawnej. Należy podkreślić, że poza powołanymi wyżej podstawami ustawowymi przekazywanie zadań publicznych podmiotom niepublicznym znajduje swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie pomocniczości. W kontekście zasady subsydiarności rola władzy publicznej uważana jest za wtórną i pomocniczą, bo stanowi jedynie środek realizacji celów jednostek i społeczności.
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL