Nadużycie uprawnień przy uchwale planu miejscowego

Organy gmin określają przeznaczenie gruntów oraz zasady ich zagospodarowania przeważnie przy pomocy dwóch aktów prawnych: studium i planów miejscowych. Dzieje się tak niezależnie od tego, do kogo te grunty należą, i od woli władających. W przypadku zaś braku planów miejscowych na danym terenie możliwe jest zastępcze ich ustalenie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Decyzje takie mają charakter bezterminowy i obowiązują do czasu ich wygaszenia na skutek wejścia w życie planów miejscowych zawierających odmienne ustalenia od tych, które zostały w nich określone (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Władztwo z ograniczeniami

Gminy, tworząc akty planistyczne tj. studium czy plany miejscowe oraz stosując przepisy prawa w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, działają w ramach władztwa planistycznego. Zasadniczym atrybutem tego władztwa, niezależnie od tego, w której z wyżej wymienionych form jest realizowane, jest uprawnienie do określania w jednostronny i władczy sposób przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. W orzecznictwie podkreśla się, iż władztwo to nie może w jakimkolwiek zakresie przybierać charakteru absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina, wykonując je, ma obowiązek działać w granicach i na podstawie prawa, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w prawa jednostek (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1377/12).

Granice władztwa planistycznego wyznaczają następujące czynniki:

1. norma prawna, zawierająca upoważnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a w konsekwencji ograniczają sposób wykonywania prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że norma ta nie może być interpretowana przez organy gminy w sposób rozszerzający (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 844/12).

2. normy prawne określające zakres zadań gminy podczas planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jedną z nich stanowi art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający zakres materii wymagającej uwzględnienia w procesie tworzenia aktów planistycznych >patrz ramka.

Inne normy zadaniowe ograniczające zakres władztwa planistycznego gminy są zawarte w aktach planistycznych opracowywanych na poziomie regionalnym (m.in. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa) i krajowym (np. w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju) oraz w ustawach szczegółowych (tj. ustawa z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska).

3. prawa i wolności jednostek określone w ustawach (m.in. prawo do zagospodarowania swojego terenu czy też ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów uregulowane w ustawie z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwłaszcza prawo do własności i innych praw majątkowych oraz zasady: równego traktowania oraz proporcjonalności).

Zasada równości i proporcjonalności

Odnośnie zasady proporcjonalności, a w zasadzie oceny czy doszło do jej naruszenia wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 kwietnia 1995 roku (wydanym w sprawie o sygn. akt: K 11/94), wskazując na konieczność udzielenia odpowiedzi na trzy pytania:

- czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

- czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Zasada równości wobec prawa również nader często powoływana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych od strony przejawów jej naruszeń, za które uznaje się: przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich czy też przyjmowanie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2391/12).

W przypadku wykroczenia przez organy gminy poza granice wytyczone tymi trzema determinantami osoby mające w tym interes prawny (tj. właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości dotknięci wadliwymi działaniami planistycznymi, a więc nie każdy potencjalny inwestor) mogą poddać uchwały w sprawie planów miejscowych pod kontrolę sądów administracyjnych. Uprawnienie do złożenia skargi na wskazane uchwały przysługuje – jak stanowi art. 101 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.

Zakresem kontroli sądowej zainicjowanej skargą na taką uchwałę objęta jest wyłącznie jej legalność. Stąd też zainteresowanie sądów administracyjnych koncentruje się głównie na weryfikacji przestrzegania przez gminy określonej procedury uchwalania planów miejscowych, ich zgodności ze studium, jak również na problematyce poszczególnych kwestii wymagających uregulowania.

Dość często powoływanym zarzutem w skargach na plany miejscowe jest ich niezgodność ze studium. W przypadku podniesienia takiego zarzutu badanie legalności planu miejscowego powinno polegać nie tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale winno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium decyduje o ich zgodności (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 518/13). Zgodność planów miejscowych ze studium jest powszechnie rozumiana jako konieczność kontynuacji przez plany miejscowe kierunków i zasad ustalonych w studium, z przyzwoleniem na ich konkretyzację. Niemniej jednak inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2473/12).

Zachowanie norm konstytucyjnych

Podczas rozstrzygania w sprawie zgodności z prawem uchwał w sprawie planów miejscowych sądy administracyjne nierzadko badają też zachowanie przez organy gminy norm konstytucyjnych, statuujących m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. W wyroku z 22 listopada 2012 roku, wydanym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę:

Powszechnie uznaje się, iż przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Przyznanie prymatu jednemu z tych interesów powinno być więc szczegółowo, wiarygodnie i profesjonalnie uzasadnione, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych procedurą planistyczną. Dość często spotkać się można z jego uzasadnieniem w samej treści uchwały w sprawie planu miejscowego, poprzez wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowała się gmina przyjmując konkretne przeznaczenie terenu.

Sądy administracyjne wskazują, iż uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1679/11).

Obrona słuszności i poprawności przyjętych koncepcji planistycznych zawsze obciąża gminę. W każdym przypadku w odniesieniu do konkretnego projektu zagospodarowania przestrzeni gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. Oznacza to, że działający w jej imieniu organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga pozbawienia lub ograniczenia określonych uprawnień indywidualnych podmiotów. W przeciwnym razie, gdy zaprojektowane zasady zagospodarowania będą dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego może dojść do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2233/13).

Co gmina musi uwzględnić w planie

Ustalając przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania gmina powinna uwzględnić w szczególności:

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

- walory architektoniczne i krajobrazowe;

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

- walory ekonomiczne przestrzeni;

- prawo własności;

- potrzebę obronności i bezpieczeństwa państwa;

- potrzebę interesu publicznego;

- potrzebę w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

- potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności, a nadto:

- zapewnić udział społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej oraz zachować jawność i przejrzystość procedur planistycznych.