Pełnomocnictwo udzielone przez wójta trzeba odwołać

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje administracyjne w sprawach, w których kompetencja ta wynika bezpośrednio z ustawy. Mogą to być rozstrzygnięcia w zakresie zadań własnych lub zleconych gminie. Jest on też właściwy do rozstrzygania w formie decyzji, gdy takie uprawnienie nabył wskutek porozumienia zawartego z organami administracji rządowej, jak również na mocy porozumienia zawartego pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Ale wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie musi rozstrzygać wszystkich spraw osobiście. Z art. 39 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej usg) wynika, że może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Taką możliwość przewiduje także art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego.

W praktyce mogą wystąpić stałe lub tymczasowe przeszkody w sprawowaniu mandatu. Czy zachowują wówczas ważność upoważnienia przyznane przez wójta (burmistrz, prezydent miasta)? Odpowiedź na to pytanie wynika z jednolitego orzecznictwa, zgodnie z którym są one ważne aż do momentu ich odwołania przez kompetentną osobę.

Swobodna decyzja

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma całkowitą swobodę w wyborze pracowników, którym udzieli upoważnienie do wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12). Może on bez ograniczeń przyznać kompetencję na określony czas lub bezterminowo. Przepisy usg nie określają zakresu spraw, które nie mogą stanowić przedmiotu upoważnienia. Od tych zasad wyjątek przewiduje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 110 ust. 7 mówi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.

Jak wskazał WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1020/14), mimo że zastępca wójta lub inny pracownik urzędu gminy faktycznie sporządza i podpisuje decyzję, to na zewnątrz jest to nadal decyzja organu administracji. Upoważnienie bowiem wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym, lecz pełni – w granicach określonych w upoważnieniu – jedynie funkcję tego organu (wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1677/14).

Bez automatyzmu

Przedstawiona istota tzw. pełnomocnictwa administracyjnego pozwoliła na ukształtowanie się poglądu, że upoważnienia nie wygasają w przypadku zmiany na stanowisku wójta (na skutek upływu kadencji lub wygaśnięcia mandatu) i nie ma potrzeby ich potwierdzania przez nowo wybraną osobę. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 9 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 531/07) istnienie organów i ich kompetencje nie są uzależnione od tego, kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy posiada on aktualnie obsadę personalną.

Podobnie orzekł WSA w Olsztynie w wyroku z 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 1126/13), w którym wskazał, że sama zmiana na stanowisku piastuna organu administracji nie wywołuje skutku w postaci automatycznego wygaszenia wszystkich udzielonych przez niego pełnomocnictw pracownikom.

Przykład

Adam P. w związku z zamiarem objęcia stanowiska w administracji rządowej zrzekł się funkcji burmistrza. Komisarz wyborczy w drodze postanowienia stwierdził fakt wygaśnięcia mandatu burmistrza. Okoliczność ta nie spowodowała nieważności wszystkich upoważnień wydanych przez Adama P. Pracownicy działają bowiem nie w imieniu konkretnej osoby, ale organu, jakim jest w tym przypadku burmistrz. Następca Adama P. wybrany na to stanowisko nie będzie musiał potwierdzać wydanych upoważnień. Będzie je jednak mógł odwołać.

Wymagana forma

NSA w wyroku z 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2118/13) wyjaśnił, że upoważnienie (pełnomocnictwo administracyjne) przewidziane w art. 39 ust. 2 usg może przybrać dwojaką postać, wskazując:

- imię i nazwisko pracownika;

- funkcję lub stanowisko, jakie zajmuje upoważniona osoba w strukturze organu.

Upoważnienie musi być udzielone na piśmie, z podaniem daty, od której obowiązuje, lub okresu, na jaki zostało udzielane. Powinno też wskazywać przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień (wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 762/08). Musi ono zawierać oznaczenie organu upoważniającego oraz podpis osoby piastującej stanowisko organu.

Dokument ten może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielane jednorazowo do wydania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Upoważnienie musi być skierowane do konkretnej osoby.

Przykład

W regulaminie organizacyjnym urzędu gminy zapisano, że zastępca burmistrza bezpośrednio nadzoruje działalność referatów i samodzielnych stanowisk w urzędzie, w tym referatu podatkowego. Wskazana treść regulaminu organizacyjnego nie może być uznana za upoważnienie zastępcy wójta do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż wyraźnie nie precyzuje takiej jego kompetencji. A tej nie można domniemywać (na podstawie wyroku WSA w Kielcach z 11 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Ke 441/05).

Przyjmuje się w orzecznictwie, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego, może mieć nie tylko postać odrębnego dokumentu, lecz także np. załącznika regulaminu organizacyjnego, statutu czy też książki procedur wewnętrznych, jeżeli upoważnienie w takiej formie dotyczy imiennie wskazanego pracownika (wyrok NSA z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 476/12).

Działanie bez upoważnienia

Decyzje wydane przez pracowników z upoważnienia wójta powinny zawierać podstawę prawną, z której wynika upoważnienie dla danej osoby, oznaczenie właściwego organu (będzie nim nadal wójt) oraz podpis upoważnionej osoby z zaznaczeniem, że działa „z upoważnienia wójta gminy X". Podpisanie decyzji bez poczynienia wzmianki o istnieniu upoważnienia jest podstawą do stwierdzenia wady tego aktu. Nie pociąga to za sobą jednak skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie jej wydania (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1618/12). Z kolei decyzja wydana bez upoważnienia albo z jego przekroczeniem dotknięta jest wadą nieważności.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta), pomimo że upoważnił pracownika urzędu gminy do wydawania decyzji, nie traci swoich kompetencji. Dlatego w każdej chwili (nawet bez odwoływania udzielonego pełnomocnictwa) może wydać określone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11).

Upoważnienie może być udzielone tylko pracownikowi urzędu gminy. Oznacza to, że jego zwolnienie z pracy skutkowało będzie wygaśnięciem pełnomocnictwa administracyjnego.

W orzecznictwie przyjęto, że uprawnienie do wydawania decyzji w imieniu wójta nie może być subdelegowane. WSA w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/WA 956/10) zaznaczył, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu.

Przykład

Zastępca wójta został upoważniony do podpisywania decyzji podatkowych. Nie może on jednak przekazać tego uprawnienia pracownikowi właściwego w tych sprawach wydziału urzędu gminy.

podstawa prawna: art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 23)

podstawa prawna: art. 39 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)