Najnowsza nowelizacja ustawy o Sądzie Najwyższym (SN), wykująca postanowienie wiceprezes Trybunału Sprawiedliwości z 19 października 2018 r., że sędziowie SN oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego mają wrócić do orzekania, powoduje zdaniem niektórych, że „wniosek KE w zakresie obejmującym zastrzeżenia dotyczące przejścia sędziów w stan spoczynku staje się bezprzedmiotowy" (tak poseł PiS Marek Ast w wywiadzie dla „Rz" z 22 listopada 2018 r.). W naszej ocenie istnieje jednak co najmniej kilka powodów, dla których po wejściu w życie ustawy (oczekuje na podpis prezydenta) Komisja (KE) nie powinna wycofywać z Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) swojej skargi o naruszenie traktatów.
Czytaj także: Pytania prejudycjalne trzeba umieć zadać
Nie ulega wątpliwości, że TSUE wciąż ma możliwość wydania wyroku w tej sprawie. Ocena naruszenia prawa unijnego przez państwo członkowskie będzie odbywać się według stanu prawnego na dzień upływu terminu wyznaczonego Polsce przez KE w uzasadnionej opinii. W świetle orzecznictwa późniejsze zmiany ustawy nie będą mogły być uwzględnione przez TSUE (zob. np. sprawę C-389/09). W sprawie ustawy o SN termin określony w uzasadnionej opinii upłynął w połowie września 2018 r., kiedy zaskarżone przepisy o przejściu sędziów w stan spoczynku obowiązywały.
Dlaczego nie należy wycofywać skargi
Po pierwsze, w orzecznictwie TSUE wskazuje się trafnie, że nawet jeśli uchybienie zostało usunięte, skarga KE nadal spełnia swoje zadanie, które może polegać m.in. na ustanowieniu podstawy do ewentualnej odpowiedzialności państwa członkowskiego względem osób, które wywodzą roszczenia z danego uchybienia (zob. np. sprawę C-168/03). To może dotyczyć sędziów, którzy w związku z postępowaniem władz względem ich stanu spoczynku zamierzają domagać się odszkodowania.
Po drugie, nowelizacja ustawy o SN jest wprawdzie co do efektu prawidłowa (sędziowie orzekają ponownie), ale zakłada, że na podstawie dotychczasowych przepisów sędziowie przeszli w stan spoczynku (art. 2 ust. 1 ustawy). Nie zmienia tego przepis, który stanowi, że służbę na stanowisku sędziego uważa się za nieprzerwaną (art. 2 ust. 1 ostatnie zdanie). Już kolejny mówi bowiem o możliwości „pozostania w stanie spoczynku" (art. 2 ust. 2).
Wyrok TSUE mógłby ostatecznie przesądzić, czy regulacja stanu spoczynku dla sędziów SN 65+ naruszała zasadę nieusuwalności. Gdyby tak było, to miałby charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że przepisy o stanie spoczynku były już od ich wejścia w życie niestosowalne i że sędziowie SN na ich podstawie nie przeszkli skutecznie w stan spoczynku (to niezależnie od zabezpieczenia i niezależnie od nowelizacji ustawy o SN). Zgodnie z zasadą pierwszeństwa, przepisy prawa krajowego sprzeczne z prawem UE, są od chwili ich wejścia w życie nieskuteczne z mocy prawa (zob. sprawę C-409/06).
Po trzecie, wyrok TSUE stwierdzający, iż zakwestionowane przez KE przepisy naruszały prawo unijne, wytrącałby rządowi polskiemu argument, iż zmiana ustawy była związana wyłącznie z dostosowaniem się do prowizorycznego postanowienia TSUE. Na obecnym etapie nie wiadomo, czy w ostatecznym postanowieniu podtrzyma dotychczasowy sposób zabezpieczenia. Przeprowadzenie postępowania przed TSUE do końca gwarantowałoby, w razie wygranej, trwałość zmian wprowadzonych ostatnią nowelą. Jak wiemy, ustawę można przyjąć w kilka dni. W ten sam sposób można ją również zmienić. Po takiej zmianie KE musiałaby całe postępowanie prowadzić od początku. Wyrok TSUE dałby jednoznaczną odpowiedź, czy można było postąpić tak, jak uczynił polski ustawodawca. W razie wygranej KE byłoby to pierwsze autorytatywne stwierdzenie TSUE, że w Polsce zostały naruszone elementy zasady państwa prawa. Należy również pamiętać, że wyrok miałby skutek erga omnes.
Po czwarte, wydanie wyroku przez TSUE leży również w interesie samej Unii. Potwierdzałby on bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, że KE (i sam TSUE) posiadają uprawnienie do oceny stanu praworządności w państwach członkowskich, w tym stopnia przestrzegania niezawisłości sędziowskiej. Jak dotąd, w ten sposób TSUE orzekł jedynie w trybie prejudycjalnym – w wyroku w sprawie „sędziów portugalskich" (C-64/16). Wyrok w tej sprawie pokazywałby również, że KE postąpiła właściwie, stawiając Polsce zarzut naruszenia art. 19 traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a nie dyrektywy antydyskryminacyjnej, jak zrobiła w 2012 r. w sprawie Węgier. Jak pamiętamy, w tamtej sprawie wyrok TSUE ostatecznie niewiele dał.
Co z pytaniami prejudycjalnymi SN?
Nowela ustawy o SN zawiera obowiązek umorzenia toczących się obecnie postępowań przed SN: odwoławczych od negatywnych opinii KRS wydanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 37 § 1 oraz art. 111 § 1–1b ustawy o SN (art. 4 ust. 1) oraz w sprawach o ustalenie istnienia stosunku służbowego (art. 4 ust. 2). W niektórych takich sprawach SN zadał pytania prejudycjalne do TSUE, dotyczące m.in. kwestii zgodności z prawem UE przejścia w stan spoczynku sędziów SN, statusu KRS oraz statusu Izby Dyscyplinarnej SN. W razie umorzenia postępowań wniesione pytania prejudycjalne musiałyby zostać wycofane.
W naszym przekonaniu tak sformułowany obowiązek umorzenia postępowań narusza prawo unijne i w związku z tym SN powinien odmówić zastosowania przepisu, z którego obowiązek umorzenia postępowania wynika.
Po pierwsze, wszystkie te sprawy są sprawami z elementem unijnym (w postaci zasady skutecznej ochrony sądowej – art. 19 traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych). Zachodzi więc podejrzenie, że obowiązkowe umorzenie spraw w toku uniemożliwia uzyskanie ochrony sądowej dla uprawnień wywiedzionych z prawa unijnego (np. przez sędziego, który żąda ustalenia swojego statusu prawnego względem stanu spoczynku). Ustawa może być odczytywana w ten sposób, że na jej podstawie sędziowie przeszli skutecznie w stan spoczynku. Prawo unijne może jednak stać na przeszkodzie takiemu poglądowi ustawodawcy. Dlatego obowiązkowe umorzenie uniemożliwia ustalenie statusu sędziego w świetle prawa UE oraz ocenę noweli ustawy SN. To narusza zasadę skuteczności ograniczającą autonomię proceduralną państwa członkowskiego. Takie przepisy nie powinny być stosowane przez sąd krajowy ze względu na zasadę pierwszeństwa.
Po drugie, ewentualne umorzenie postępowań uniemożliwi sądowi krajowemu kontakt z TSUE za pomocą procedury prejudycjalnej w sprawie, w której sąd krajowy uznał, że potrzebna jest wykładnia TSUE w celu wydania ostatecznego wyroku w sprawie. Takie ograniczenie jest uznawane przez TSUE za jedno z najcięższych naruszeń prawa unijnego. Wszelkie przepisy krajowe, a także praktyka administracyjna, sądowa i ustawodawcza, która uniemożliwia zwrócenie się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym jest uchylana na mocy zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Jak stwierdza TSUE, „istnienie krajowego przepisu proceduralnego nie może prowadzić do podważenia uprawnienia do przedkładania TSUE wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez sądy krajowe" (zob. np. sprawę C 396/09).
Po trzecie, postępowanie musi zostać umorzone na skutek decyzji procesowej sądu krajowego. W świetle prawa UE w sprawie z elementem unijnym decyzję w tym względzie musi podjąć sąd, który spełnia standardy zasady skutecznej ochrony sądowej. Teoretycznie, sprawy stanu spoczynku powinna rozstrzygać Izba Dyscyplinarna SN. Jednak np. w sprawach o ustalenie (rozpatrywanej przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń) padło pytanie, czy ID może w ogóle rozstrzygać tę kwestię z uwagi na unijne standardy zasady skutecznej ochrony sądowej. Pytanie prejudycjalne ma więc dopiero wyjaśnić, kto powinien w tej sprawie podejmować jakiekolwiek decyzje procesowe, w tym decyzję o umorzeniu postępowania. Wynika z tego, że nawet przed umorzeniem zachodzi konieczność ustalenia stanu prawnego w świetle prawa UE. Do tego niezbędna jest jednak odpowiedź TSUE.
Wreszcie, pojawia się kwestia bardziej ogólna. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o SN, umarza się postępowania dotyczące sędziów, którzy w świetle noweli przeszli w stan spoczynku. Jeżeli jednak w świetle prawa unijnego przepisy o stanie spoczynku były niezgodne z prawem unijnym, a tym samym niestosowalne, to sędziowie nigdy nie przeszli w stan spoczynku. Ich ten przepis noweli o umorzeniu nie dotyczy. Jest to jeszcze jeden dowód, że trzeba poczekać na odpowiedzi z Luksemburga.
Autorzy są adiunktami na Katedrze Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji UW
