Ostatnie tygodnie – za sprawą aktywności medialnej członków stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej – przyniosły ofensywę na rzecz głębokiej decentralizacji państwa. Głównym podmiotem nowej ustrojowej regulacji mają być dotychczasowe województwa. Przejąć one mają ogromną część (chyba większość) kompetencji dotychczasowych władz centralnych (przede wszystkim rządu). Zakłada się, że - chyba w szczególności – podmioty wojewódzkie uzyskają prawo do regulacji takich kwestii jak aborcja, małżeństwa jednopłciowe, ale też kwestie gospodarcze (w tym podatkowe), z zakresu spraw socjalnych i ubezpieczeń (regulacja minimalnego wieku emerytalnego). Trzeba też przyjąć, że nie zostaną pozbawione dotychczasowych kompetencji – np. w zakresie transportu publicznego. Chyba niedoprecyzowana jest sprawa lokalizacji kompetencji w tak różnych kwestiach jak ochrona zdrowia, czy policja. Zresztą niejasności jest wiele. Natomiast klarowne wydają się propozycje instytucjonalne, a szczególnie propozycja wojewódzkich rad ministrów, choć nie jest dla mnie jasne, czy na ich czele mają stać „wojewódzcy premierzy".

Autorzy koncepcji na jej rzecz przedstawiają argumenty „z różnych półek". Prof. Antoni Dudek eksponuje argumenty o charakterze politycznym. Podkreśla, że ze względu na ukształtowany układ politycznych sił rysuje się na najbliższe lata perspektywa decyzyjnego impasu – niezależnie od tego, czy wybory do parlamentu i prezydenckie wygra obecny obóz rządzący czy opozycja. Szczególne jego obawy budzi – traktowany jako bardzo prawdopodobny – scenariusz kohabitacji prezydenta i rządu z różnych obozów politycznych. Inni „aktywiści" Inkubatora upatrują w propozycjach zmian przede wszystkim zabezpieczenie przed narastającym autorytaryzmem.

Czas na debatę

Przezwyciężenie impasu (i eliminacja zagrożeń dla demokracji) ma się dokonać przez pozbawienie centralnych organów państwa kompetencji w kwestiach najbardziej spornych. Terytorialne zróżnicowanie demonstrujące się w wyborach ma umożliwić „dopasowanie" lokalnych (wojewódzkich) regulacji do dominujących w danym województwie przekonań obywateli. Tak więc można domniemywać, że np. przerwanie ciąży w niektórych województwach byłoby możliwe w każdym przypadku, gdy kobieta będzie sobie tego życzyła, a w innych byłyby ograniczenia (być może bezwzględny zakaz). Konsekwencją musiałoby być zróżnicowanie ewentualnej odpowiedzialności karnej.

Autorzy koncepcji zakładają oczywiście, że różnice w ideowych orientacjach obywateli zamieszkujących różne województwa są duże i trwałe. Są też przekonani, że doświadczenie krajów głęboko zdecentralizowanych stanowi rekomendację na rzecz decentralizacji Polski. I choć zarzekają się, że ich celem nie jest ustrój federalny, to przykłady państw do których się odwołują i które osiągnęły sukces (Niemcy, Stany Zjednoczone, czy Szwajcaria) to właśnie kraje federalne.

Wydaje się jednak, że główną przesłanką, która skłania autorów koncepcji do przedstawienia propozycji radykalnej decentralizacji kraju jest aksjologiczne przekonanie o efektywności głębokiej decentralizacji w kwestiach społecznych i ekonomicznych (także politycznych). Przekonanie, że swobodnie działający rynek nie powinien być krępowany (a w każdym razie jak najmniej krępowany) regulacjami ogólnopaństwowymi. Oczywiście zakłada się, że dla aktywności lokalnej istnieje racjonalna przestrzeń. Co więcej, można domniemywać, że związane jest to z w pełni afirmatywną diagnozą funkcjonowania polskich samorządów, generalnie postrzeganych (w przeciwieństwie do rządu) jako królestwo racjonalności. To chyba nie przypadek, że model radykalnej decentralizacji na początku lat 90. proponował Kongres Liberalno-Demokratyczny.

Projekt Inkubatora zasługuje na poważną merytoryczną debatę. Polska (nie tylko Polska) stoi przed problemem korekty ukształtowanego modelu demokratycznego kapitalizmu. W minionych trzech dekadach w gospodarce ukształtował się jego wariant neoliberalny, a w sferze politycznej „oligarchiczny". Inaczej niż w krajach „starej Unii" w Polsce nie działają podatkowe instrumenty łagodzące dochodowe nierówności, generalnie słaba jest pozycja pracowników, państwo nie jest aktywnym stymulatorem rozwoju gospodarczego, a szereg funkcji państwa (szczególnie ochrona zdrowia i nauka) jest finansowo upośledzony. W sferze politycznej ukształtował się dwupartyjny spolaryzowany system. Konkurencji ścigają się w składaniu obietnic, których albo nie zamierzają (albo nie będą zdolni) wypełnić. Demokracja przedstawicielska (w obecnej postaci) nie sprzyja sprawnej transformacji aspiracji, przekonań i interesów w „racjonalną" politykę państwa. Na politycznym rynku nie panuje swobodna konkurencja. Wstęp na ten rynek jest wysoce utrudniony. Chronią go bariery ordynacji (wysokie progi wstępu) i przywileje finansowe dla partii parlamentarnych.

Rząd obecny przedstawił werbalną krytykę modelu polskiego kapitalizmu, ale jego odpowiedź praktyczna (zawierająca też element centralizacji) nie może zadawalać. Więcej, są powody by uznać, że zarówno retoryczne formuły jak i realne zmiany obóz rządowy traktuje po prostu jako instrument zdobycia i utrzymania władzy. Sztandarowy program społeczno-gospodarczy (Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju) nosi wszelkie cechy biurokratycznego wypracowania. Jednak na tle całkowicie intelektualnie jałowej opozycji, posunięcia rządu traktowane są przez wielu jako racjonalna alternatywa w porównaniu z polityką prowadzoną przez rząd poprzedni.

Słabe argumenty

Czy więc koncepcję Inkubatora uznać należy za zasługującą na poparcie. Nie sadzę. Wątpliwe są argumenty za nią przemawiające. Trudno oczekiwać pozytywnych następstw implementacji głębokiej decentralizacji. „Na szczęście" realizacja tej koncepcji wymagałaby konstytucyjnej rewolucji, przeprowadzanie, której wydaje się niemożliwe.

Terytorialne zróżnicowanie ideowo-polityczne wyborców nie jest ani tak ogromne, ani szczególnie trwałe, jak sugerują autorzy koncepcji. Jeszcze niedawno rozpowszechnione było przekonanie, że główna oś podziału na scenie politycznej jest na trwale zlokalizowana miedzy obozem postkomunistycznym a obozem postsolidarnościowym. Jest inaczej, a tożsamość zarówno grup wyborców jak i partii politycznych okazała się płynna. Nie ma dobrych powodów by przyjąć, że podział na liberalno-lewicowy zachód i konserwatywny wschód kraju jest głęboki i trwały. Co więcej, województwa nie są politycznie homogeniczne, ich orientacja odzwierciedla raczej stopień urbanizacji. Liberalno-lewicowe są przede wszystkim duże miasta, a konserwatywna prowincja. Przeciętna orientacja wojewódzka odzwierciedla głównie proporcje lokalizacji wyborców w dużych miastach i na prowincji.

Nie jest też uzasadniona idealizacja instytucji samorządu, zresztą już w Polsce bardzo rozbudowanego. Jeszcze mniej uzasadnione jest twierdzenie, że od sprawności wojewódzkich funkcjonariuszy może silnie zależeć ich dynamizm rozwojowy. Województwo, to nie przedsiębiorstwo działające na konkurencyjnym rynku. Województwo niekorzystnie zlokalizowane i/lub pozbawione atrakcyjnych zasobów naturalnych (także mające „złą historię" – np. szczególnie zniszczone środowisko) ma obiektywnie słabsze szanse rozwojowe. Pozostawione same sobie (np. zmuszone do finansowania edukacji z własnych środków) nie jest w stanie zapewnić swoim mieszkańcom usług publicznych odpowiadającym przeciętnym standardom. Nie wiadomo dlaczego też przyjmować, że na poziomie samorządu wojewódzkiego skuteczniej niż na poziomie państwa miałyby funkcjonować mechanizmy demokracji przedstawicielskiej. Raczej trzeba przyjąć, że z natury słabsza musi być kontrola władzy sprawowana przez media, a szanse działania „układów" na styku polityki i biznesu stają się większe.

Atut jednolitości

Wybór: rząd albo samorząd nie ma sensu. Realny i ważny jest wybór struktury rozmieszczenia władzy i kompetencji. Poza czynnikami, o których wspominam wyżej, wybór poziomu decentralizacji nie może abstrahować od wizji funkcji szeroko rozumianego państwa. Jeżeli chcemy by jego integralnym składnikiem było „państwo opiekuńcze" gwarantujące mniej więcej równe standardy ochrony zdrowia, edukacji, ubezpieczeń, opieki społecznej, ekologiczne, dostępu do publicznego transportu i kultury, to musimy zaakceptować daleko idące ograniczenie samofinansowania jednostek terytorialnych. Oczywiście ten argument nie ma znaczenia, gdy uchylimy warunek równego – bez względu na miejsce zamieszkania – dostępu do usług społecznych i/lub przyjmiemy, że państwo nie ma (mieć nie powinno) obowiązku zapewnienia obywatelom bezpłatnych (lub poważnie dotowanych) usług. Wybór poziomu decentralizacji jest więc w istotnym stopniu konsekwencją rozstrzygnięć ustrojowych.

Nie bez znaczenia jest historycznie ukształtowany charakter państwa. Federalny charakter mają przede wszystkim państwa, które powstały z niezależnych wcześniej państw na drodze zjednoczenia. Federalne państwa są z reguły heterogeniczne kulturowo, etnicznie i często językowo. Polska jest pod wieloma względami krajem jednolitym. Niesie to być może pewne zagrożenia (nacjonalizm), ale ma też atuty. Kraj, którego obywatele nie różnią się istotnie między sobą, potencjalnie łatwiej może funkcjonować jako realna wspólnota. Można oczekiwać, że obywatele tego kraju zaakceptują społeczną solidarność i regulacje dotyczące całego kraju. Można chyba mieć nadzieję, że społeczeństwo jednolite kulturowo, językowo i etnicznie ma szanse na skuteczniejszą kumulację kapitału społecznego. Oczywiście są to tylko szanse, a w przypadku przekroczenia rozsądnego zakresu regulacji ogólnopaństwowych trzeba się liczyć z nasileniem konfliktów podważających efektywność funkcjonowania unitarnego państwa.

Droga na skróty

Polska stoi przed poważnymi problemami – to bezsporne. Mam jednak wrażenie, że osoby działające w Inkubatorze nie tyle wypracowały receptę na ich rozwiązanie, co na (nieskuteczne zresztą) ich obejście. Jednak zdają się mieć przekonanie, że Polskę toczy śmiertelna choroba, a oni dysponują cudownym lekarstwem. Na łamach Gazety Wyborczej (R. Balicki, M. Kisilowski, F. Zoll, Jak ocalić Polskę przed autorytaryzmem, 2-3.05.br.) piszą: „...polaryzacja postaw społecznych... grozi załamaniem naszego państwa. ...Wyposażenie władzy regionalnej w... samodzielne kompetencje może zapewnić taki system, który ze swej istoty nie będzie mógł się zdegenerować w kierunku autorytaryzmu." To diagnoza zbyt pesymistyczna, a terapia nieadekwatna. Zmiany nie są możliwe bez przebudowy centralnej sceny politycznej – zresztą także zmiany zalecane przez Inkubator. Wbrew temu co twierdzą jego uczestnicy w Konstytucji jest sporo zapisów, które nie dadzą się pogodzić z proponowanymi zmianami. Np. art. 3: „Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym." Lub art. 32 ust 1: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne."

Gdyby jednak – jakimś cudem – projekt Inkubatora został wdrożony, to najprawdopodobniej przyniósłby szereg negatywnych następstw. Przede wszystkim rozdęcie zatrudnienia w administracji i wzrost (już bardzo znacznych) nierówności praw obywateli w zależności od miejsca zamieszkania. Pewnie także wzrost skomplikowania praw przysługującym obywatelom. Czy mieszkanka województwa w którym ograniczono prawa do przerywania ciąży mogłaby np. na miesiąc przeprowadzić się formalnie do województwa, w którym obowiązywałyby liberalne uregulowania i dokonać zabiegu ? Co z ewentualnym zróżnicowaniem wieku emerytalnego? Czy ważne było by gdzie pracownik mieszkał w różnych okresach zawodowej aktywności, czy miejsce jego zamieszkania w momencie przejścia na emeryturę ? Życie w głęboko zdecentralizowanym państwie zakłada obywatelską przedsiębiorczość. Tym bardziej, że nieuniknione jest powstanie dużych „regulacyjnych dystansów". W typowym państwie unitarnym charakter regulacji jest uśredniony. W państwie projektowanym przez Inkubator uregulowania mają odzwierciedlać lokalne przekonania obywateli. Kłopot w tym, że są takie województwa, gdzie przeważają przekonania konserwatywne, ale są też w ich ramach wyspy liberalne. I na odwrót. „Mniejszości" doświadczą większego dyskomfortu. Można się spodziewać, że w długim okresie – i nie najbardziej z powodu zróżnicowanych uregulowań kwestii „obyczajowych" – ludzie będą się przeprowadzać, co wtórnie sprzyjać będzie terytorialnemu zróżnicowaniu.

Krytycy działań obecnego rządu (także niżej podpisany) są zgodni, że prawo (a szczególnie konstytucja) są naruszane. Skąd więc założenie, że będzie przestrzegane po wprowadzeniu decentralizacji. Wojewódzkie „parlamenty" nadal – trzeba przyjąć takie założenie – będą wyłaniane na drodze politycznej rywalizacji. Zawsze – także teraz w Polsce – znaczenie rozstrzygające będzie miał rezultat tej rywalizacji. Ale wybory nie stanowią bezwzględnej gwarancji zwycięstwa ugrupowania do demokracji przywiązanego. Bywa, że wyborcy są demokracją zmęczeni, ale częściej bywa też, że wyborcy nie mają do dyspozycji ugrupowania demokratycznego i wiarygodnie reprezentującego ich interesy. Nie da się temu zaradzić idąc „drogą na skróty".

PS. W ostatnich tygodniach pojawiły się jawnie stronnicze ataki na autorów koncepcji proponowanej przez środowisko skupione „w Inkubatorze". Tekst tego artykułu powstał ponad miesiąc temu. Autor – wyrażając krytyczną opinię o projekcie – uważa za konieczne podkreślić, że nie ma nic wspólnego z propagandową kampanią polityczną.