Europa 2016 roku pogrąża się w dezintegracji. Sympatycy projektu europejskiego nie powinni rozmyślać nad jego dalszym rozwojem, ale raczej jak powstrzymać jego rozpad. Wiodąca tendencja polityczna polega na tym, że tzw. europejskie rozwiązania antykryzysowe albo nie rozwiązują istoty problemu, albo wręcz wywołują skutki uboczne i przyspieszają dezintegrację. Nie są też najczęściej implementowane, co wynika z ich kosztów i niechęci do nich dużej części społeczeństw w Unii Europejskiej. Niekiedy tworzą pozory europejskich rozwiązań, które w praktyce funkcjonują przede wszystkim w sferze marketingu, a niejednokrotnie skrywają interesy najsilniejszych aktorów. A kiedy są dezawuowane, utrudniają kolejne próby podejmowania wspólnych rozwiązań.

Fiasko polityki antykryzysowej

Tak było w przypadku kryzysu strefy euro, kiedy lansowano politykę oszczędności jako główny mechanizm walki z kryzysem, wspomagany przez pożyczki instytucji międzynarodowych oraz ekspansję monetarną Europejskiego Banku Centralnego. Wszystkie te instrumenty uspokoiły wprawdzie na jakiś czas rynki finansowe, lecz ani nie doprowadziły do oczekiwanych reform strukturalnych, ani nie zlikwidowały problemu zadłużenia. Nie doprowadziły też do sanacji systemu bankowego w Europie. Nie odbudowały konkurencyjności w najsłabszych państwach południowej Europy, jak również w wyraźny sposób nie poprawiły koniunktury gospodarczej w Eurolandzie.

Odpowiedzialność za fiasko polityki antykryzysowej ponoszą przynajmniej w części elity niemieckie, jej główni architekci. Niechętnie spoglądały one na wszystkie te propozycje, które zwiększały skalę redystrybucji w strefie euro. W opinii wielu ekonomistów jest ona niezbędna do pokonania nierównowag makroekonomicznych w całym systemie, a zwłaszcza odbudowania gospodarek w najsłabszych państwach unii walutowej. Niemcy nie byli gotowi przeznaczyć swojej nadwyżki eksportowej na ratowanie tych gospodarek, z wyjątkiem udzielania pożyczek, które miały wymuszać oszczędności budżetowe. Przeciągający się kryzys musiał w tej sytuacji doprowadzić do wzrostu nastrojów eurosceptycznych i antysystemowych. Badania pokazują, że w latach 2005–2015 niemal wszędzie nastąpił spadek entuzjazmu w stosunku do Europy, ale największy w czterech państwach: Grecji, Włoszech, Hiszpanii i Irlandii.

Berlin nie chciał zmienić swojego nastawienia nawet wówczas, gdy na horyzoncie pojawił się kolejny wielki kryzys związany z falą imigrantów. Grecja poddana została ogromnej presji na zaostrzenie polityki oszczędności, chociaż należało raczej kierować do niej strumień pomocy inwestycyjnej, nie tylko niezbędnej dla ożywienia gospodarki, ale również przeznaczony na infrastrukturę pomocy dla napływających uchodźców i imigrantów poszukujących lepszych warunków życia w Europie.

Kryzys migracyjny pokazał bardzo wyraźnie słabość rozwiązań europejskich. Przede wszystkim przez dłuższy czas politycy zachowywali się biernie, później reagowali bardziej na symptomy aniżeli przyczyny kryzysu. Wyzwaniem stało się to, jak absorbować falę uchodźców i innych imigrantów, a nie to, jak uszczelnić unijne granice zewnętrzne lub zakończyć konflikt w Syrii. Niektóre pomysły europejskie wywoływały opór i niemal w ogóle nie były realizowane.

Merkel dolała oliwy do ognia

Tak było z propozycją realokacji w sumie 160 tys. uchodźców w ramach UE. Po pół roku od podjęcia tej niezwykle kontrowersyjnej decyzji realokowano mniej niż pół procent osób. Okazało się, że jedynym działaniem realnie funkcjonującym są rozwiązania podejmowane jednostronnie przez państwa niemogące doczekać się spójnej i skutecznej polityki ze strony Unii. Tak było w przypadku zamknięcia granic najpierw przez Węgry, następnie Szwecję, Danię, Francję i inne państwa. W styczniu Austria wprowadziła kwotę przyjmowania maksymalnie 80 uchodźców dziennie. Doprowadziło to do kaskadowego zamknięcia granic tzw. szlaku bałkańskiego, będącego główną drogą dla ponad miliona imigrantów płynących do Europy.

W kryzysie migracyjnym, tak jak to było w kryzysie wspólnej waluty, wiodącą rolę odgrywa największe państwo członkowskie. Także dlatego, że to właśnie kanclerz Angela Merkel dolała oliwy do ognia, kiedy ogłosiła otwarcie niemieckich granic dla uchodźców. Decyzja kanclerz została podjęta bez odpowiedniej konsultacji z partnerami z UE, więc była przykładem jednostronnego działania narodowego w obliczu kryzysu.

Choć nie można obarczać Merkel winą za ten kryzys, to niewątpliwie jej deklaracja zwiększyła napływ imigrantów do Europy. Tym samym zaogniła problem i jego koszty dla samych Niemiec i innych państw UE. Później Berlin zaangażował się na rzecz systemu obowiązkowej realokacji uchodźców w ramach Unii, co doprowadziło do potężnych sporów między państwami i w dużym stopniu okazało się niewypałem politycznym. Kryzys i nieudolne próby jego przezwyciężenia są obecnie największymi czynnikami dezintegracji w Europie.

Problem nie polega na tym, że Unia nie ma potencjału dla absorpcji miliona lub więcej uchodźców. Choć trzeba zauważyć, że systemy fiskalne w niektórych państwach mogą nie podołać temu zadaniu, a jest to przynajmniej w części zasługą nieskutecznego rozwiązywania problemów wspólnej waluty. W ramach oszczędności fiskalnych narzuconych członkom Unii brakuje więc funduszy na opiekę socjalną, oświatę, służbę zdrowia, emerytury w niejednym państwie europejskim. Opieka nad uchodźcami staje się w tych warunkach tematem wrażliwym społecznie. Do tego dochodzą problemy asymilacji tak dużej i odmiennej kulturowo grupy przybyszów oraz zagrożenie terrorystyczne.

Omawiany problem ma więc charakter stricte polityczny. Rzecz w tym, że Europejczycy nie są gotowi na przyjęcie masowej imigracji. Wszystkie próby absorpcji tej masy zamiast jej powstrzymania zmierzają do katastrofy politycznej, tak w skali poszczególnych krajów, jak i kontynentu. I tego, jak się wydaje, nie rozumieją niektórzy politycy niemieccy, ale także inni politycy europejscy tzw. głównego nurtu.

Dotychczasowy sposób rozwiązywania kryzysu stał się pożywką dla wszelkiej maści nastrojów skrajnych i eurosceptycznych. Świadczą o tym wyniki ostatnich wyborów w Europie, zarówno na wschodzie (na przykład na Słowacji), jak i zachodzie (choćby we Francji). Był to wiodący temat niedawnych wyborów w Niemczech. Alternatywa dla Niemiec uzyskała ponad 24 proc. poparcia w Saksonii-Anhalt, ponad 15 proc. w Badenii-Wirtembergii i blisko 13 proc. głosów w Nadrenii-Palatynacie. Jednocześnie partia kanclerz Merkel odniosła wszędzie gorsze niż wcześniej wyniki. Trudno nie uznać, że wyborcy wyrażają niezadowolenie z polityki prowadzonej przez władze federalne. Pod wpływem kryzysu migracyjnego w Europie kontynentalnej wzrosły nastroje eurosceptyczne na Wyspach Brytyjskich. Jak to określił jeden z komentatorów, zbliżające się referendum tylko formalnie będzie dotyczyło przyszłości Wielkiej Brytanii w UE, a w istocie będzie plebiscytem w kwestiach migracyjnych.

Przynajmniej część elit politycznych w dalszym ciągu nie rozumie powagi sytuacji. Świadczą o tym ostatnie propozycje dyskutowane na szczeblu europejskim. Najważniejszą jest oferta turecka, która pojawiła się tuż przed ostatnim szczytem Unii z Turcją i została ochoczo podchwycona przez kanclerz Merkel.

Jest to przykład inicjatywy, która ma wszystkie wady wcześniejszych tzw. rozwiązań europejskich lansowanych przez Berlin. Przede wszystkim, nawet jeśli zostanie formalnie przyjęta, będzie bardzo trudna w praktycznej realizacji. Oczekiwania Turków dotyczące na przykład zniesienia wiz lub przyspieszenia rozmów akcesyjnych budzą ogromny sprzeciw w niektórych państwach, m.in. we Francji, na Cyprze, ale nawet w samych Niemczech. Ponadto dotychczasowe wyniki rozmów z Turcją nie napawają optymizmem, jeśli chodzi o skłonność Turków do implementacji zobowiązań. Raczej skutkują eskalacją ich żądań finansowych i politycznych.

Plan może też doprowadzić do poważnych skutków ubocznych. Ta sama liczba imigrantów zabranych z Grecji do Turcji ma wrócić później do Europy, tylko nie w sposób chaotyczny. Dodatkowo strefa Schengen otworzy się na swobodny napływ 75 mln Turków, w większości muzułmanów. Czy tego typu rozwiązanie uspokoi tę grupę obywateli, którzy obawiają się rosnącej liczby muzułmanów w Europie? Dodatkowo Turcja wystawi rachunek za tę kombinację – na razie mowa jest o 6 mld euro, ale kwota ta może ulec zwiększeniu.

W tym samym czasie przytłoczonej uchodźcami Grecji Unia wypłaciła jedynie 148 mln euro i wstępnie zaplanowała na kolejne trzy lata 700 mln. Trudno nie odnieść wrażenia, że umowa z Ankarą jest korzystna przede wszystkim dla samej Turcji. Jak to określił Guy Verhofstadt (szef liberałów w Parlamencie Europejskim), „oddaje klucze do bram Europy w ręce sułtana Erdogana". Natomiast dla strony unijnej jest co najmniej kontrowersyjna. Może wywołać skutki uboczne, w tym przede wszystkim dalszy wzrost nastrojów eurosceptycznych.

Eurosceptycy mają mandat demokratyczny

Umowa z Ankarą jest uzupełniona przez inicjatywę Komisji, która wraca do pomysłu stałego mechanizmu realokacji uchodźców w UE. Wstępne założenia przewidują zabranie państwom członkowskim procedury nadawania azylu i przekazanie jej agencji unijnej, a jednocześnie opracowanie nowego mechanizmu rozmieszczania „europejskich uchodźców" w skali kontynentu. W świetle dotychczasowych doświadczeń taka propozycja świadczy nie tyle o uporze decydentów unijnych, ile raczej o braku respektu dla tendencji w polityce narodowej. Wcześniej Komisja wysunęła koncepcję utworzenia korpusu służby granicznej, który strzegąc zewnętrznych granic UE, mógłby podejmować decyzje wbrew zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Obie inicjatywy próbują wyjść z kryzysu przez rozwój instytucji unijnych, ograniczając władzę państw. Jednak w fazie dezintegracji projektu europejskiego będą trudne do przyjęcia i wzbudzą polityczne emocje.

Możemy się krzywić na rządy eurosceptyczne, które zdobywają władzę w coraz większej liczbie krajów UE, niemniej mają one mandat demokratyczny. A jaki mandat będzie posiadała agencja europejska? Wyborcy mają coraz mniejsze zaufanie do rozwiązań europejskich, ich skuteczności i bezstronności. A jednocześnie boją się, aby Bruksela nie ograniczyła tego, co realnie funkcjonuje w czasie kryzysu, czyli państwa narodowego.

Autor jest politologiem, profesorem w Instytucie Europeistyki UW