Czy urealnienie, czyli obniżenie prognozy przyszłorocznego wzrostu i średniorocznej inflacji jest kwestią kluczową dla domknięcia przyszłorocznego budżetu państwa i utrzymania się na ścieżce fiskalnej przedłożonej przez rząd w tegorocznej Aktualizacji Programu Konwergencji (APK)?
Odpowiedź brzmi: tak, o ile popatrzeć na tę kwestię z czysto rachunkowego punktu widzenia i w perspektywie jednego tylko roku. Odpowiedz brzmi: nie, jeśli interesuje nas szerszy plan problemów w naszych finansach publicznych.
Dla Ministerstwa Finansów obniżenie przyszłorocznych prognoz może być kwestią ważną. Bo jeśli zakładana dynamika PKB wyniesie 3,5 proc. zamiast 3,9 proc., a średnioroczny wskaźnik CPI spadnie z 1,3 proc. do 1,1 proc., nominalne podatkowe dochody budżetu powinny być obniżone o ok. 8 mld zł, czyli ok. 0,4 proc. PKB. Biorąc pod uwagę, że deficyt sektora finansów publicznych założony w APK wynosi 2,9 proc. PKB, urealnienie podstawowych wskaźników makro na przyszły rok wyrzuca nas poza granicę 3 proc. deficytu sektora, obniżając i tak niską wiarygodność APK 2016. Już pal licho Brukselę. Problemem jest wycena ryzyka fiskalnego przez rynek, z którego rząd musi finansować obsługę długu publicznego i gdzie muszą się refinansować samorządy.
Ale urealnienie przyszłorocznych wskaźników makro to tak naprawdę tylko wierzchołek góry lodowej. Ministerstwo Finansów musi zdawać sobie sprawę, że niezbilansowanie sektora ma głębsze podstawy, a problemy narastają z każdym kolejnym rokiem. W 2018 r. rozziew między rządowymi i rynkowymi prognozami wzrostu przekracza już 1 pkt proc. PKB. To 17 mld zł w dochodach. Jak pogodzić to z pokazywanym w APK spadkiem deficytu sektora finansów publicznych do 2 proc. PKB w 2018 r. i 1,3 proc. PKB w 2019 r.? I to przy wpisanych już w plan finansowy dodatkowych dochodach z uszczelnienia systemu podatkowego, opiewających narastająco od 2017 r. na min. 6,5 mld zł, a potencjalnie nawet na 27 mld zł w 2018 r. i 33,4 mld zł w 2019 r.?
Źle ulokowane nadzieje
Jeśli podstawą do urzędowego optymizmu ma być wykonanie tegorocznego budżetu, to jest to fatalny punkt odniesienia. W pierwszym półroczu dochody budżetu państwa były wyższe o 10,6 proc. rdr. W wymiarze nominalnym dawało to 14,6 mld zł więcej. Z czego jednak blisko 6 mld zł nadwyżki pochodziło z dochodów o charakterze jednorazowym (aukcja LTE). Dochody budżetu ogółem po półroczu były też o 3,5 mld zł niższe, niż zakładał harmonogram resortu finansów.
Dochody podatkowe wzrosły w tym czasie o 7,4 proc. rdr. Nominalnie dawało to nieco ponad 9 mld zł. W tym wpływy z podatku bankowego od marca do czerwca wyniosły 1,4 mld zł. Za cały rok prognozowane jest z tego tytułu 5,5 mld zł.
Nie widzę szczególnie mocnych przesłanek, by na bazie wykonania dochodów po czerwcu wnioskować o możliwym przekroczeniu prognozy na koniec roku. O stanie strony dochodowej przesądzają następujące czynniki: deflacja, która na koniec roku zdejmie z prognozy MF ok. 3–4 mld zł nominalnych dochodów; dekompozycja PKB, dzięki wysokiej dynamice konsumpcji sprzyjająca dobremu wykonaniu prognozy wpływów z VAT; wysoki wzrost funduszu płac, korzystny dla dochodów z PIT.
W dotychczasowym wykonaniu dochodów trudno natomiast dostrzec istotne zwiększenie wpływów podatkowych z tytułu uszczelnienia systemu podatkowego.
Szacuję, że na koniec roku dochody podatkowe będą o ok. 4–5 mld zł poniżej prognozy z ustawy budżetowej. Dochody ogółem będą na poziomie zbliżonym do zapisanych w budżecie 313,8 mld zł – za sprawą przekroczenia prognozy dochodów niepodatkowych, po wpłacie ponad 4 mld zł więcej, niż zakładało MF z ubiegłorocznego zysku NBP.
Wykonanie deficytu jest po sześciu miesiącach zadowalające i kształtuje się na poziomie 3,3 mld zł poniżej harmonogramu za sprawą niskiego zaawansowania wydatków. Oszczędności wobec harmonogramu wynoszą 6,8 mld zł. W zasadzie gwarantuje to niższe od planowanego wykonanie deficytu, który powinien się zamknąć na poziomie ok. 50 mld zł.
Przyczynek do tryumfalizmu? Bynajmniej. Ważne, by zrozumieć, że oszczędności w wydatkach, korzystne dla wyniku sektora, oznaczają mniejsze finansowanie programów inwestycyjnych. Jeśli sektor rządowy i samorządowy zacząłby dynamiczniej wydawać pieniądze na współfinansowanie programów unijnych, oznaczałoby to dobrą zmianę w dekompozycji PKB i szybsze tempo wzrostu, ale zarazem brak oszczędności i tym samym rosnące ryzyko przekroczenia 3 proc. PKB deficytu sektora finansów publicznych.
2017 – rok ryzyka
Niebezpieczeństwo przekroczenia wspomnianego progu rośnie w roku 2017 nie tylko w wyniku urealnienia prognozy dynamiki PKB, ale także wraz z kolejnymi propozycjami zwiększającymi wydatki lub ograniczającymi dochody budżetu. Przypomnijmy: rząd zarekomendował obniżenie wieku emerytalnego, kosztujące w wariancie czystym w roku 2017 8,6 mld zł, a w roku 2019 już prawie 12 mld zł. Obiecał też zmianę zasad waloryzacji emerytur oraz przeforsował obniżkę CIT dla mikrofirm. Nie podjęto nadal decyzji o podniesienia kwoty wolnej od podatku. Trzeba pamiętać, że rząd nie będzie dysponował w 2017 r. jednorazowymi dochodami niepodatkowymi ani z aukcji LTE, ani z zysku NBP. Będzie miał za to do sfinansowania pełny rok programu 500+ oraz nowy program Mieszkanie Plus. A na horyzoncie majaczą już minister zdrowia ze swymi oczekiwaniami wydatków rzędu 6 proc. PKB i minister obrony, który chce wydawać rocznie równowartość 3 proc. PKB.
Wydaje się, że jedynym dostępnym potencjalnie sposobem sfinansowania obietnic na przyszły rok jest przejęcie przez FRD 35 mld zł aktywów z OFE, co przewiduje propozycja zmian w systemie emerytalnym zarysowana przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego.
Sama propozycja emerytalna ma kilka dobrych i kilka złych składowych. Pozytywne jest przejęcie przez sektor prywatny publicznych (zgodnie ze stanowiskiem TK) aktywów z OFE. Podobnie jak likwidacja „suwaka", stopniowo, lecz nieubłaganie wysuszającego zasoby gromadzone w OFE i relokującego aktywa do FUS. Dobre jest prawo ograniczonego dysponowania tymi środkami przez ubezpieczonego przed przejściem na emeryturę i możliwość pobrania 25 proc. zgromadzonych środków w gotówce po osiągnięciu wieku emerytalnego. Tyle że „podatek" z tego tytułu, w postaci skierowania 1/4 aktywów do FRD, jest bardzo wysoki. Zapisanie tych środków na indywidualnych kontach ubezpieczonych nic tu nie zmieni. Te aktywa pokryją bowiem i tak bieżące wydatki budżetu.
Pozytywnie odbieram propozycję wspierania przez pracodawców i budżet pracowniczych programów emerytalnych. Dobry jest pomysł, by programy te były obligatoryjne, z możliwością wystąpienia z nich. Dobre są pomysły ulg podatkowych i odpisów z tytułu składkowania do trzeciego filara. Złym pomysłem jest powierzenie zarządzania środkami z trzeciego filara, przejściowo na okres dwóch lat, Państwowemu Funduszowi Rozwoju. Choć argument o chęci ochrony ubezpieczonych przed wysokimi kosztami zarządzania przez prywatne oligopole nie jest całkiem bezzasadny. Wątpliwe są za to środki, po jakie proponuje się sięgnąć dla zapewnienia takiej ochrony.
Dla powodzenia programu wzmacniania prywatnego kapitału i wspierania długoterminowych oszczędności kluczowe jest zaufanie obywateli do państwa. Jeśli ryzyko przejęcia aktywów emerytalnych przez państwo postrzegane będzie jako duże, to program dobrowolnych oszczędności spali na panewce. A ryzyko takiej właśnie oceny programu zmian w systemie emerytalnym niepomiernie rośnie wraz z przejęciem 25 proc. aktywów z OFE przez FRD i dużą (choć w deklaracjach przejściową) rolą w zarządzaniu prywatnymi środkami przez PFR. Te elementy, podobnie jak wiele jeszcze szczegółów, trzeba starannie przedyskutować.
Problem polega na tym, że bez tych 35 mld zł zabranych z OFE domknięcie przyszłorocznego budżetu wydaje się niemożliwe. Nawet 10 mld zł z uszczelnienia systemu podatkowego nie wystarczy. I to ostatecznie podważa najlepsze nawet intencje autorów propozycji zmian w systemie emerytalnym. Naturalnie, zawsze ktoś może powiedzieć, że aktywa z OFE mógł spotkać jeszcze gorszy los. Ale czy jest to na pewno argument o charakterze ekonomicznym?
