Opinie

Państwo to najgorszy właściciel banków

Fotorzepa/Robert Gardziński
Repolonizacja banków to w naszych warunkach ich nacjonalizacja. Czy naprawdę jesteśmy gotowi poświęcić stabilność wzrostu gospodarczego dla ulotnych korzyści, głównie ideologicznych?

Formalne przejęcie kontroli państwa nad Pekao, drugim co do wielkości bankiem w Polsce, wywołało huraoptymistyczne komentarze mediów i większości polityków. Wzbudziło też bezrefleksyjną radość z faktu, że odbita została z rąk obcych ważna instytucja finansowa, która (w domyśle) nie służyła do tej pory wsparciu polskiej gospodarki, tylko wyłącznie ukrytym celom jej zagranicznego właściciela. Za aksjomat przyjmuje się tezę, że wzrost roli rządów w akcjonariacie banków jest czymś pożądanym, wręcz wyrazem patriotyzmu gospodarczego. Ale nie przedstawia się żadnego racjonalnego dowodu na jej prawdziwość. Przyjrzyjmy się zatem faktom i spróbujmy zderzyć je z mitami, także tymi o największym ładunku emocjonalnym.

Przykłady z przeszłości

Historia gospodarcza świata jasno wskazuje, że państwo jest najgorszym właścicielem banków ze wszystkich możliwych. Kraje, w których udział własności państwowej w bankach był największy, były najbardziej podatne na turbulencje rynkowe i kryzysy finansowe. Interwencjonizm państwowy w tym sektorze po kryzysie finansowym w 2008 r. był związany ze wsparciem finansowym zagrożonych niewypłacalnością banków prywatnych, przez co miał charakter okresowy, niezaburzający konkurencji. I co najważniejsze, był on wyrazem słabości systemu bankowego, który bez pomocy publicznej miałby problemy z egzystencją.

W USA, gdzie wsparcie banków środkami publicznymi osiągnęło największe rozmiary, szybko stanęły one na nogi, za punkt honoru postawiły sobie jak najszybszy zwrot pomocy publicznej, co nastąpiło wyjątkowo szybko. Nikt natomiast nie proponował upaństwowienia istotnej części sektora finansowego, bo i po co? W gospodarce wolnorynkowej państwowe banki to systemowy kłopot. Spójrzmy na różne eksperymenty gospodarcze związane z upaństwowieniem tego sektora.

Były już dziś wiceszef KNF Wojciech Kwaśniak siedem lat temu dokładnie opisał przypadki kilkunastu krajów eksperymentujących z nacjonalizacją sektora bankowego. Wszędzie skończyło się to katastrofą gospodarczą. Na przykład Meksyk w latach 1982–1990 znacjonalizował banki, czym wywołał głęboki kryzys gospodarczy, którego koszty szacuje się na 19,3 proc. PKB. Był to m.in. skutek wymiany doświadczonej kadry zarządzającej bankami na urzędników państwowych, którzy nie odmawiali finansowania rosnącego deficytu budżetowego.

Podobna sytuacja miała miejsce w Argentynie w latach 80. i 90. ubiegłego stulecia, gdzie rząd kontrolował bezpośrednio 40 proc. sektora bankowego, a kolejne kryzysy bankowe kosztowały ten kraj 55,1 proc. PKB.

Kryzys bankowy w Korei Południowej w latach 90. (osiem banków rządowych) kosztował podatników 26,5 proc. PKB, w Tajlandii – 32,8 proc. PKB. Nawet Indie i Chiny, zdominowane przez własność państwową w bankowości, stopniowo zwiększają udział w systemie bankowym inwestorów prywatnych, w tym międzynarodowych.

W Japonii w latach 90. kryzys wywołany powiązaniami między firmami i bankami oraz dotowaną przez państwo pocztą, która miała prawo przyjmować depozyty ludności, pochłonął 20 proc. PKB.

W Europie równie złe są doświadczenia Hiszpanii, która eksperymentowała z nadmiernym wpływem polityków na sektor bankowy w latach 80. (koszty 5,6 proc. PKB) i ponownie niedawno z tzw. cajas, ratowanymi potężną pomocą publiczną. Doprowadziła ona do załamania gospodarczego i rekordowego bezrobocia, z którego ten kraj dopiero wychodzi.

W latach 80. prezydent Francji François Mitterrand upaństwowił największe banki, w efekcie czego popadły one w gigantyczne kłopoty finansowe. Koszt sanacji samego tylko Credit Lyonnais to 30 mld dol. Nawet państwa skandynawskie nie ustrzegły się błędnej polityki wobec tego sektora. Do połowy lat 80. akcja kredytowa była tam regulowana przez rządy i stymulowana niskimi stopami procentowymi, kredytami walutowymi przy dobrej koniunkturze na rynku nieruchomości. W efekcie koszty przywracania stabilności wyniosły 8 proc. PKB w Norwegii, 4 proc. PKB w Szwecji i 11 proc. PKB w Finlandii.

Podobne doświadczenia mają Niemcy: kraj o skądinąd najsilniejszej gospodarce w Europie. Eksperyment z regionalnymi bankami publicznymi (Landesbanken) skończył się bardzo źle, co miałem okazję szczegółowo opisywać w „Rzeczpospolitej" 28 września 2016 r.

Wyboista słoweńska droga

Ciekawym przykładem wpływu rządu na banki jest Słowenia. Po upadku amerykańskiego Lehman Brothers w 2008 r., uznawanym za początek globalnego kryzysu finansowego, kraj ten popadł na kilka lat w recesję. W 2013 r. dotknięty został kryzysem zdominowanego przez państwo sektora bankowego i ledwie uniknął międzynarodowego pakietu pomocowego.

Pojawiła się potrzeba dokapitalizowania banków, co znacznie zwiększyło zadłużenie kraju – z ponad 20 proc. PKB w 2008 r. do ponad 80 proc. w 2014 r. Słowenia jest jedynym krajem bloku wschodniego, który na przełomie lat 80. i 90. nie zdecydował się na radykalne reformy, bo stan jej gospodarki był wtedy na tyle dobry, że politycy uznali to za niepotrzebne.

Z nadejściem kryzysu ta konstrukcja zaczęła trzeszczeć, gdy kontrolowane przez państwo banki stanęły przed groźbą bankructwa. Kryzys sektora bankowego został opanowany ogromnym jak na małą Słowenię kosztem 3 mld euro, ale ryzyko, że kraj będzie zmuszony sięgnąć po fundusze ratunkowe strefy euro, zostało zażegnane. Do dziś jednak 60 proc. sektora bankowego jest w rękach państwa, podobnie jak 50 proc. całej gospodarki.

Dopiero od niedawna Słowenia stawia na prywatyzację, bo musi zredukować wysoki dług publiczny, poza tym potrzebuje kapitału, którego nie są w stanie dostarczyć krajowe banki. Po kryzysie bankowym, wraz z poprawą koniunktury i wzrostem produkcji przemysłowej w strefie euro, w słoweńskiej gospodarce wreszcie pojawiło się ożywienie: w 2014 r. PKB wzrósł o 3 proc., a w 2015 r. o 2,9 proc.

Kontrola polityki kredytowej

Właściwie wszędzie tam, gdzie postawiono na aktywny udział państwa w działalności banków, uzasadniano to ideologicznie. W praktyce przekładało się to na założenie, że banki powinny współdziałać z rządem w realizacji aktywnej polityki przemysłowej, finansowaniu programów publicznych czy też wspierać rządy w programach rozwoju rynku nieruchomości.

Nie inaczej jest teraz w przypadku Polski. Wicepremier Mateusz Morawiecki „sukces" przejęcia Pekao przez PZU i Polski Fundusz Rozwoju (PFR) komentuje bez ogródek w następujący sposób: „Mając większość sektora bankowego w polskich rękach, możemy lepiej kontrolować politykę kredytową", czyli rynek ma być zastąpiony woluntarystycznymi decyzjami polityków.

Swoje oczekiwania wobec prezesów spółek Skarbu Państwa najlepiej zdefiniował były minister skarbu Dawid Jackiewicz, mówiąc wprost, że „osoby te nie muszą być najlepszymi specjalistami tudzież absolwentami renomowanych uczelni, ale przede wszystkim wykazywać lojalność wobec rządzącego ugrupowania i cieszyć się jego zaufaniem". W przypadku banków oznacza to nieuchronny konflikt interesów, a interes banku kontrolowanego przez rząd zwykle jest na straconej pozycji.

Negatywne doświadczenia innych krajów eksperymentujących z nacjonalizacją sektora bankowego powinny uświadomić nam wszystkim, że nie ma powodu, by w Polsce stało się inaczej. Zdolności konsolidacyjne mają u nas praktycznie tylko dwie rodzime instytucje kontrolowane zresztą przez rząd: PKO BP i PZU przy wsparciu publicznego wehikułu inwestycyjnego PFR. Jeśli PZU dokonuje przejęć poprzez publiczny Alior Bank, w którym posiada 25 proc. akcji, to od biedy można się z taką operacją zgodzić, gdyż w podwyższeniu kapitału Aliora koniecznym do sfinansowania akwizycji uczestniczą również inni, prywatni akcjonariusze, weryfikując w ten sposób zasadność biznesową i parametry rynkowe transakcji.

W taki sposób rynek pozytywnie zweryfikował przejęcie BPH, banku mało efektywnego, o dużym potencjale restrukturyzacyjnym (C/I w granicach 100 proc.) – ówczesnemu prezesowi Aliora Wojciechowi Sobierajowi, niewątpliwie wybitnej osobowości w polskiej bankowości, udało się przekonać innych prywatnych akcjonariuszy tego banku do sensowności takiej inwestycji, eksponując przede wszystkim jego potencjał restrukturyzacyjny oraz synergie biznesowe dla budowy wartości banku dla akcjonariuszy.

Jeśli natomiast PZU z PFR przejmują Pekao, najbardziej efektywny bank polski, czyli relatywnie drogi, bez synergii biznesowych (bo przecież nie mówi się o chęci jego połączenia z innym bankiem), to cena transakcyjna z pewnością nie może być dla kupującego atrakcyjna (cena na poziomie 1,3 razy wartość księgowa, gdyż banki wyceniane są dzisiaj raczej z dyskontem w stosunku do ich wartości księgowej, a dzieje się tak dlatego, że bardzo ostre wymogi regulacyjne bardzo zmniejszyły możliwy do osiągnięcia zwrot z zaangażowanego kapitału).

Ponadto PZU uszczupla swoje możliwości rozwoju biznesu podstawowego, czyli ubezpieczeniowego, a PFR zapłacił za akcje Pekao w całości z kredytu uzyskanego z PKO BP (czyli banku też kontrolowanego przez rząd), który ma być amortyzowany przede wszystkim z dywidend wypłacanych z Pekao (innych źródeł spłaty na razie nie widać).

Wnioski z kryzysu finansowego

Transakcja została sprawnie technicznie przeprowadzona dzięki niewątpliwemu profesjonalizmowi osób w nią zaangażowanych – głównie prezesa PFR, ale jej sens z punktu widzenia interesu publicznego, polskiej gospodarki i polskiego konsumenta (detalicznego i korporacyjnego) wydaje się wątpliwy. Pekao nawet po kryzysie 2008 r. nie ograniczyło emisji kredytu dla polskiej gospodarki. Generalnie doszło wówczas rzeczywiście do pewnego ograniczenia akcji kredytowej banków, zwłaszcza kontrolowanych przez podmioty zagraniczne. Wynikało to jednak z konieczności dopasowania ilościowego kredytów do depozytów, których w bilansach banków było zbyt mało, a bardziej opłacało się te braki w strukturze pasywów uzupełniać liniami kredytowymi od zagranicznych spółek matek.

Po 2008 r. linie te były ograniczane, stąd do momentu zwiększenia wolumenu depozytów w Polsce naturalną konsekwencją było pewne ograniczanie akcji kredytowej sektora bankowego. Dzięki skutecznej polityce regulatora nie doszło do istotnych zagrożeń systemowych i sytuacja szybko wróciła do normy.

Podkreślić też należy, że do dzisiaj to głównie banki z kapitałem krajowym były objęte działaniami restrukturyzacyjnymi prowadzonymi pod nadzorem regulatora, a postępowania upadłościowe, w których uruchamiane były środki Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, dotyczyły praktycznie wyłącznie podmiotów krajowych (SKOK i banki spółdzielcze). Na tle innych państw Polska ma obecnie bezpieczny i nadal efektywny system bankowy, przy tym stosunkowo mało skoncentrowany, co jest istotne z punktu widzenia ceny usług i produktów bankowych. Po przejęciu kontroli nad Pekao w systemie dominuje już kapitał lokalny, głównie niestety państwowy.

Historia polskiej transformacji i sektora bankowego jednoznacznie wskazuje na jego pozytywną rolę w sukcesie naszej gospodarki. Udomowienie, czy jak kto woli repolonizacja banków to w naszych warunkach nic innego jak ich nacjonalizacja. Czy doprawdy jesteśmy gotowi poświęcić długoterminowe cele trwałego i wysokiego wzrostu gospodarczego dla krótkoterminowych ulotnych korzyści, głównie o charakterze ideologicznym? To ryzykowny eksperyment, który nigdzie na świecie się nie powiódł.

Nie zapominajmy przy tym, że kraj o tak niskim kapitale społecznym, jakim jest Polska, powinien się skupić przede wszystkim na jego budowie, czyli kształtowaniu przejrzystych regulacji, które zachęciłyby kapitał prywatny, w tym zagraniczny, do inwestycji. Zastępowanie kapitału prywatnego w tej działalności przez państwo, w tym w szczególności w bardzo wrażliwym systemie finansowym, którego dobra kondycja jest wyznacznikiem stanu zdrowia całej gospodarki, jest bardzo ryzykowne i kontrproduktywne z punktu widzenia długoterminowych interesów naszej gospodarki.

Maciej Stańczuk jest głównym ekonomistą Pracodawców RP, był prezesem banku WestLB Polska i spółki Polimex-Mostostal.

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL