Meandry deficytu

Wydatki sektora finansów publicznych (ściślej sektora instytucji rządowych i samorządowych w terminologii ESA 2010) wynosiły w 2016 r. – jak podał GUS 21 kwietnia br. – 763,9 mld zł i były w porównaniu z 2015 r. większe o 2,1 proc. Relacja wydatków sektora do PKB zmalała z 41,6 proc. do 41,3 proc. Natomiast dochody sektora wyniosły 719,2 mld zł, co oznaczało wzrost w stosunku do 2015 r. o 2,5 proc. Relacja dochodów do PKB także uległa obniżeniu z 39,0 proc. w 2015 r. do 38,8 proc. W tej sytuacji relacja deficytu sektora do PKB – stanowiąca powszechnie przyjęty jego miernik – zmalała z 2,6 proc. w 2015 r. do 2,4 proc. Na pierwszy rzut oka wygląda to na dalszą poprawę stanu polskich finansów publicznych, ich wzmocnienie, ale bliższe zapoznanie się ze strukturą tego obniżenia deficytu nasuwa wątpliwości.

Zatrzymane inwestycje

Wydatki bieżące w 2016 r. zwiększyły się o 5 proc., a ich relacja do PKB wzrosła z 34,6 proc. do 35,5 proc. Natomiast gwałtownie zmniejszyły się wydatki inwestycyjne (nakłady brutto na środki trwałe) – aż o 22,3 proc. W konsekwencji ich relacja do PKB spadła z 4,4 proc. w 2015 r. do 3,3 proc. Stąd wziął się spadek relacji do PKB łącznych wydatków sektora. Gdyby wydatki inwestycyjne utrzymano na poziomie z 2015 r., to łączne wydatki sektora stanowiłyby 42,4 proc PKB i mielibyśmy nie obniżkę poziomu deficytu, lecz przeciwnie – jego znaczny wzrost do 3,6 proc. PKB, co oznaczałoby automatycznie wdrożenie wobec Polski procedury nadmiernego deficytu.

Cięcie wydatków inwestycyjnych to dość wątpliwy sposób szukania oszczędności w finansach publicznych. Po pierwsze – przeważnie sprowadza się to do przesunięcia w czasie realizacji projektów inwestycyjnych, co z jednej strony często zwiększa ich koszty, z drugiej zaś nie eliminuje konieczności ich poniesienia, choć w późniejszym terminie. Po drugie – obniżenie wydatków inwestycyjnych w jednym okresie może spowodować ich kumulację w okresie następnym. Po trzecie – powoduje skutki antyrozwojowe, bo właśnie wydatki inwestycyjne są motorem rozwoju. Należy dodać, iż dotyczy to w szczególności wydatków inwestycyjnych w podsektorze samorządowym, bo z prorozwojowością wydatków inwestycyjnych budżetu państwa różnie bywa. Właśnie wydatki inwestycyjne w podsektorze samorządowym zredukowano aż o 36,4 proc.

Jeśli idzie o wydatki bieżące, to wzrost wykazały przede wszystkim świadczenia społeczne inne niż realizowane w naturze, to znaczy emerytury, renty, zasiłki itp. Wzrosły one o 10,4 proc., a ich relacja do PKB zwiększyła się z 14,3 proc. w 2015 r. do 15,3 proc. Wiadomo, że czynnikiem dynamizującym był osławiony program 500+, bo innych zmian systemowych nie było, zaś liczba świadczeniobiorców wzrasta bardzo nieznacznie, a w przypadku świadczeń KRUS wręcz maleje.

Dynamika pozostałych wydatków bieżących była znacznie słabsza; zwiększyły się one o 1,7 proc., a ich relacja do PKB nieznacznie się obniżyła (z 20,0 proc. do 19,8 proc.). Na podkreślenie zasługuje okoliczność, iż płatności odsetkowe związane z długiem publicznym utrzymały się na poziomie z 2015 r., mimo że dług w 2015 r. wzrósł o 6,4 proc (w 2016 r. wzrósł w jeszcze wyższym stopniu, ale nie miało to istotnego wpływu na płatności odsetkowe). Relacja płatności odsetkowych do PKB zmniejszyła się z 1,75 proc. do 1,71 proc., co świadczy, że ciężar długu publicznego nie jest w Polsce szczególnie wysoki. Średnio w Unii Europejskiej relacja płatności odsetkowych do PKB wynosiła w 2015 r. (dane za rok 2016 nie są jeszcze dostępne) 2,5 proc., a w Portugalii nawet 4,6 proc. (poziom najwyższy). Sytuacja, w której mimo wzrostu długu maleje jego ciężar, jest możliwa dzięki małemu oprocentowaniu długu; średnie wynikowe oprocentowanie zmalało z 5,3 proc. w 2012 r. do 3,7 proc. w 2015 r. i 3,4 proc. w 2016 r. Nieznaczny był też wzrost pozostałych pozycji wydatkowych. Wydatki związane z zatrudnieniem (wynagrodzenia plus narzuty), stanowiące 10,3 proc. PKB, wzrosły o 3,4 proc., a wydatki związane z zużyciem pośrednim (głównie zakup towarów i usług), stanowiące 5,8 proc. PKB, o 1,6 proc.

Transfery zmieniają obraz

W zakresie dochodów sektora finansów publicznych w 2016 r. miał miejsce dość znaczny wzrost wpływów z podatków i składek na ubezpieczenie społeczne przy poważnym spadku dochodów z tytułu własności (głównie udziałów w zyskach przedsiębiorstw i instytucji finansowych) oraz dochodów transferowych. Podatki związane z produkcją i importem (głównie VAT i akcyza) przyniosły 248,3 mld zł przy wzroście w stosunku do 2015 r. o 7,5 proc., a podatki dochodowe i majątkowe 132,4 mld zł przy wzroście w stosunku do 2015 r. o 6,3 proc. Łącznie relacja wpływów z podatków do PKB wzrosła z 19,8 proc. w 2015 r. do 21 proc. Pewną, ale niezbyt wielką rolę odegrał nowo wprowadzony podatek od instytucji finansowych; wpływy z tego tytułu nie osiągnęły nawet 0,3 proc. PKB. Wpływy ze składek ubezpieczeniowych wzrosły o 5,7 proc., a ich relacja do PKB zwiększyła się z 13,6 proc. do 14 proc. Zarówno w zakresie podatków, jak i składek ubezpieczeniowych prowadzone były działania zmierzające do uszczelnienia systemu oraz poprawy ściągalności i przyniosły pewne efekty. Nie można jednak traktować tego jako nowości, bo walka z przestępczością podatkową prowadzona jest od lat, choć ze zmiennym powodzeniem. Nie powinno to dziwić, bo sprawa jest bardzo trudna, a strona przeciwna sprytna i kompetentna.

GUS oprócz łącznej kwoty deficytu sektora finansów publicznych – 44,7 mld zł – podał także podział deficytu na podsektory. Deficyt skoncentrowany był w podsektorze instytucji rządowych, a deficyt tego podsektora wynosił 48,2 mld zł, a więc był wyższy od łącznego deficytu całego sektora. W podsektorze samorządowym miała zaistnieć spora nadwyżka 4,5 mld zł, zaś w podsektorze funduszy zabezpieczenia społecznego wystąpił minimalny deficyt 1,1 mld zł.

W świetle takiego podziału musi powstać sugestia, że zasadniczą przyczyną deficytu są nadmierne wydatki podsektora instytucji rządowych, a praktycznie budżetu państwa, natomiast w pozostałych podsektorach sytuacja jest całkowicie zadowalająca. Jest to jednak obraz całkowicie fałszywy. Odpowiedzialności za to nie ponosi jednak GUS, który stosuje wiernie zasady rachunkowości ESA 2010. Nakazują one bowiem liczyć salda podsektorów po uwzględnieniu dokonanych transferów pomiędzy podsektorami. W ten sposób poznaje się szczególną rolę budżetu państwa jako centralnego ogniwa sektora finansów publicznych, które w drodze transferów wyrównuje deficyty poszczególnych jednostek sektora.

Wydatki rzeczywiście własne budżetu państwa i całego podsektora instytucji rządowych ze znaczną nadwyżką pokryte są własnymi dochodami, a deficyt powstaje w wyniku wspomnianych transferów. Nie ma jeszcze danych dla dokonania pełnego rozliczenia, ograniczę się przeto do trzech największych, a mianowicie dotacji dla FUS (ok. 45 mld zł), dotacji dla Funduszu Emerytalno-Rentowego KRUS (ok. 16 mld zł) oraz subwencji ogólnej dla budżetów (ok. 53 mld zł), razem to około 114 mld zł, podczas gdy deficyt budżetu państwa według nieostatecznych jeszcze danych Ministerstwa Finansów wynosił 43,6 mld zł.

Uwzględnienie transferów całkowicie zmieni obraz sald podsektorów. W szczególności deficyt podsektora funduszy zabezpieczenia społecznego wzrośnie do ponad 62 mld zł, a więc będzie znacznie wyższy od łącznego deficytu całego sektora finansów publicznych. I to będzie właśnie obraz prawdziwy, bo rzeczywistą przyczyną deficytu polskich finansów publicznych jest niezbilansowanie funduszy ubezpieczeń społecznych FUS i KRUS.

Trzeba reagować na sygnały

Równocześnie z informacją o deficycie GUS podał dane o długu sektora finansów publicznych, potwierdzając dane opublikowane już wcześniej – 31 marca br. – przez Ministerstwo Finansów. Dług liczony zgodnie ze stosowaną przez Eurostat metodą EDP (mutacja ESA 2010) wynosił na koniec 2016 r. 1006,3 mld zł, co oznaczało wzrost w porównaniu ze stanem na koniec 2015 r. o 9,4 proc., tzn. 86,7 mld zł. Przyrost długu stanowił 4,7 proc. PKB. Powstają na tym tle wątpliwości, bo kwota przyrostu długu jest prawie dwa razy wyższa. Wyjaśniają to w pewnym stopniu dane odnoszące się do długu Skarbu Państwa podane przez Ministerstwo Finansów 28 lutego, a mianowicie przyrost długu niezwiązany z deficytem wynikał z różnic kursowych przy przeliczeniu długu nominowanego w walutach obcych na złote (14,8 mld zł), finansowania deficytu budżetu środków europejskich, który nie jest uwzględniony w rachunku deficytu sektora (12,6 mld zł) oraz zmian stanu na rachunkach budżetowych (14,6 mld zł). Rozbieżności między rachunkiem deficytu a rachunkiem długu świadczą przede wszystkim o niedoskonałości stosowanych metod rachunkowych; wątpliwości budzi nieuwzględnianie deficytu budżetu środków europejskich. Co z tego, że wydatki finansowane ze środków unijnych w długim okresie bilansują się z transferami z budżetu Unii – tak się to uzasadnia – skoro w okresach rocznych rośnie dług. Prawdziwy deficyt to właśnie przyrost długu skorygowany o różnice kursowe. W Polsce w 2016 r. byłoby to 72,1 mld zł, czyli 3,9 proc. PKB.