Przykłady wielu krajów pokazują, że dzierżawa może być ważnym instrumentem przemian strukturalnych i poprawy konkurencyjności rolnictwa. Na progu przemian ustrojowych rozpoczętych w 1989 roku w Polsce dominowały gospodarstwa indywidualne (76 procent użytków rolnych), uzupełnione gospodarstwami państwowymi (19 procent użytków rolnych) i spółdzielczymi (4 procent użytków rolnych).
Jedną z charakterystycznych cech rolnictwa było silne zróżnicowanie gospodarstw pod względem wielkości. Średnia powierzchnia państwowego gospodarstwa rolnego (PGR) wynosiła 2700 hektarów, rolniczej spółdzielni produkcyjnej – 350 hektarów, a gospodarstwa indywidualnego – 6,2 hektara. Drugą istotną cechą tej struktury było zróżnicowanie regionalne. W Polsce północno-zachodniej zlokalizowana była większość PGR, natomiast w Polsce południowo-wschodniej dominowały małe i średnie gospodarstwa indywidualne.
Bez parcelacji PGR
Tak ukształtowana struktura determinowała kształt dalszych przemian strukturalnych w rolnictwie i wskazywała na ograniczoną możliwość wykorzystania ziemi państwowej dla poprawy struktury obszarowej gospodarstw indywidualnych na terenie całego kraju. Ponadto, w ustawie z 1991 roku odrzucono koncepcję parcelacji PGR. Przemawiały za tym zarówno względy ekonomiczne (ośrodki gospodarcze i zgromadzony w nich majątek), jak i przede wszystkim społeczne (z PGR związanych było ok. 2 miliony osób – pracowników i członków ich rodzin). Przyjęto natomiast rozwiązanie zakładające indywidualne podejście do każdego PGR.
W wyniku przeprowadzonej restrukturyzacji z 1666 przejętych PGR wydzielono ponad 5000 gospodarstw z ośrodkami gospodarczymi o przeciętnej powierzchni około 350 hektarów oraz około 1750 tysięcy hektarów w postaci niezabudowanych działek, z przeznaczeniem na powiększenie gospodarstw indywidualnych. Do końca 1996 roku większość przejętych nieruchomości została rozdysponowana, głównie w formie dzierżawy.
Potwierdzeniem poprawności realizowanych przekształceń był kompromis zaakceptowany w 2003 roku przez wszystkie opcje polityczne reprezentowane w parlamencie. Przyjęta wówczas ustawa wprowadziła kontrolę prywatnego obrotu ziemią rolniczą, aby ułatwić nabywanie ziemi rolnikom indywidualnym, którzy zamierzali powiększyć gospodarstwa rodzinne do powierzchni nie większej niż 300 hektarów użytków rolnych. Jednocześnie potwierdziła trwałość wielkotowarowych gospodarstw powstałych na gruntach Skarbu Państwa, ograniczając jedynie możliwość nabycia gruntów do 500 hektarów użytków rolnych, ale nie wprowadziła ograniczeń dla powierzchni dzierżawionej.
Powołanie komisji dyscyplinarnej
Niestety, doraźne cele polityczne są często rozbieżne z długofalowymi celami gospodarczymi. Zawarty w 2003 roku kompromis po raz pierwszy złamano w 2011 roku. Wprowadzone zmiany prowadziły do wyłączenia 30 procent powierzchni dzierżawionych użytków rolnych z przeznaczeniem ich do sprzedaży rolnikom indywidualnym. W wypadku niewyrażenia zgody na wyłączenie gruntów dzierżawcy zostali pozbawieni prawa ubiegania się o przedłużenie umowy dzierżawy.
Z kolei dzierżawcy, którzy wyłączyli wskazane grunty, uzyskali potencjalną możliwość nabycia całości lub części pozostałych w dzierżawie gruntów. Można było także oczekiwać, że dzierżawcy ci będą mogli przedłużyć umowy dzierżawy bez dalszych wyłączeń gruntów. Jednak w praktyce okazało się, że wyrażenie zgody na wyłączenia gruntów w żadnym razie nie było przesłanką decydującą o trwałości dzierżawy. Wyjaśniło się również, że prawo do nabycia nieruchomości nie miało charakteru roszczenia.
Obok omówionego wyżej jednorazowego wyłączenia 30 procent gruntów z dotychczasowych umów pojawił się ustawowy przepis o możliwości kolejnych wyłączeń po przedłużeniu umowy dzierżawy. Kolejne istotne zmiany ustawowe wprowadzono w 2016 roku. Postanowiono, że w pierwszej kolejności nieruchomości rolne będą wydzierżawiane albo sprzedawane w celu powiększenia lub utworzenia gospodarstw rodzinnych. To oznacza, że obecnych dzierżawców, którzy nie spełniają kryteriów rolnika indywidualnego, czekają kolejne problemy przy przedłużaniu umów dzierżawy.
Ustawa z 2011 roku po raz pierwszy od rozpoczęcia przemian gospodarczych usankcjonowała daleko idącą ingerencję w prawa dzierżawców. Wyłączenia gruntów z dzierżawy, z pozoru dobrowolne, w istocie przybrały charakter przymusu zagrożonego sankcjami w postaci likwidacji gospodarstw, dodajmy – w większości nowoczesnych, zrównoważonych środowiskowo i dobrze radzących sobie na rynku. Natomiast obiecane korzyści w przypadku wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów okazały się iluzoryczne.
Poszkodowani dzierżawcy próbują kwestionować wyłączenia gruntów jako niezgodne z Konstytucją RP. Wątpliwości w takich sprawach mają także sędziowie sądów powszechnych, którzy kierują zapytania do Trybunału Konstytucyjnego. Po stronie dzierżawców opowiedział się również rzecznik praw obywatelskich (RPO), który wskazał na niekonstytucyjność przyjętych przepisów, a charakter wprowadzonych rozwiązań określił mianem pułapki prawnej zastawionej na dzierżawców (TK sygn. akt: P9/19). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie odmawia jednak zajęcia stanowiska, umarzając kolejne postępowania w tych sprawach.
Charakter obowiązujących przepisów i wewnętrznych uregulowań dotyczących dzierżaw to coś więcej niż pułapka zastawiona na dzierżawców, o której pisze RPO. To raczej kojarzy się z działaniem komisji dyscyplinarnej, wyposażonej w instrumenty, przy użyciu których można ukarać, a nawet wyeliminować z gospodarowania każdego niepokornego dzierżawcę. W opisywanej sytuacji dla większości dzierżawców jedynym realnym sposobem dochodzenia swoich praw jest postępowanie przed bezstronnym i niezawisłym sądem.
Jednak, aby zniechęcić dzierżawców do takich działań, sięgnięto po tradycyjną metodę zastraszania. Taki bowiem charakter ma podwyższenie w 2019 roku wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości z pięciokrotności do 30-krotności wysokości rocznego czynszu dzierżawnego, co w przybliżeniu odpowiada wartości nieruchomości. Innym drastycznym przykładem takich działań jest oczekiwanie od dzierżawców, którym nie przedłuża się umów, tzw. wygaszania gospodarstw, polegającego na wyprzedaży inwentarza żywego, majątku obrotowego i ruchomych środków trwałych oraz zwolnieniach pracowników. Przyjęty schemat działania nosi znamiona skrajnej niegospodarności.
Zwolennicy działań podejmowanych przeciwko dzierżawcom powołują się na art. 23 konstytucji, który mówi, że podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten nie oznacza jednak wyłączności dla tych gospodarstw. Należy zauważyć, że gospodarstwa rodzinne stanowią 99,7 procent wszystkich gospodarstw w naszym kraju i użytkują 91,4 procent całości gruntów. Paradoksalnie oznacza to, że dzierżawcy i właściciele, w tym spółki utworzone przez byłych pracowników PGR, którzy formalnie nie prowadzą gospodarstw rodzinnych (w świetle obecnie obowiązującej definicji), są w zdecydowanej mniejszości i to oni jako mniejszość powinni podlegać ochronie.
Rolnicy w szarej strefie
Przekształcenia sektora państwowego stworzyły także szansę na upowszechnienie dzierżawy w obrocie gruntami prywatnymi, gdzie dominowały umowy ustne, zawierane na krótkie okresy. Tutaj pojawia się istotny problem. Chodzi mianowicie o płatności bezpośrednie, które przysługują faktycznym użytkownikom gruntów, czyli w tym wypadku dzierżawcom, a nie ich właścicielom. Jednak sprawa dotyczy nie tylko pobierania płatności przez osoby nieuprawnione. W części przypadków płatności pobierane są w zawyżonej wysokości. Warunki ku temu stworzył ustawodawca, wprowadzając w 2015 roku tzw. płatności dodatkowe. Rolnicy, którzy „wydzierżawiają" grunty sąsiadom, prawdopodobnie nie zdają sobie sprawy z tego, że znaleźli się w dwuznacznej sytuacji. Natomiast władza bagatelizuje sprawę, udając, że problem nie istnieje.
Reasumując, należy stwierdzić, że państwo z jednej strony deklaruje poparcie dla rozwoju dzierżaw, a z drugiej strony podejmuje działania podważające zaufanie do instytucji dzierżawy. Ten paradoks jest wynikiem prymatu celów politycznych nad kryteriami ekonomicznymi. W rezultacie kontynuowana jest likwidacja gospodarstw utworzonych na gruntach państwowych, bez zwracania uwagi na koszty społeczne i ekonomiczne takich działań. Krucjata podjęta przeciw części najbardziej efektywnych polskich gospodarstw rolnych zaczyna przypominać parcelację „pełzającą". W takich warunkach nie sposób przywrócić zaufanie do instytucji dzierżawy. Dotyczy to nie tylko dzierżawy gruntów państwowych. Trudno będzie także zachęcić, a zwłaszcza zmusić rolników indywidualnych „wydzierżawiających" własne grunty do wyjścia z dzierżawnego podziemia.
A pomysłu rządzących na to, w jaki sposób nadać właściwe tempo i charakter niezbędnym zmianom strukturalnym w rolnictwie – wciąż brak.
Doktor nauk ekonomicznych Józef Pyrgies był w latach 1979–1992 pracownikiem naukowo-dydaktycznym Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. W latach 1991–2004 był dyrektorem Departamentu Przekształceń Własnościowych w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, dyrektorem zespołu gospodarowania zasobem Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie wiceprezesem Agencji Nieruchomości Rolnych. W latach 2004–2007 prezes spółki Biopaliwa SA. Obecnie prowadzi własną działalność
