Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: nie potrafimy dobrze zaprojektować przestrzeni

Rz: Uważa pan, że wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są złe. Dlaczego ?

Prof. Igor Zachariasz: Pozwalają one na podejmowanie bliżej nieokreślonych działań w przestrzeni w bliżej nieokreślonym terminie.

Czytaj także: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a uciążliwe zapachowo inwestycje

Co w tym złego?

Plan miejscowy powinien jasno wskazywać, jak będzie zagospodarowana konkretna działka nim objęta. Musi być też zrealizowany w jakimś terminie. Taki plan pozwala na określenie jego skutków finansowych zarówno tych, które obciążają podmiot publiczny, jak i prywatny. Tymczasem plany miejscowe wykorzystuje się głównie do celów czysto spekulacyjnych, czyli podnoszenia wartości nieruchomości, a nie w celu realnego zagospodarowania przestrzeni.

Taką a nie inną konstrukcję planów przewidują przecież przepisy. Co zatem pana zdaniem w nich szwankuje?

Brakuje nam systemu planistycznego z prawdziwego zdarzenia, takiego jak w innych państwach europejskich. W tym systemie władza publiczna na poziomie państwa, regionu i gminy powinna podejmować decyzje, gdzie lokalizować przedsięwzięcia infrastrukturalne, które tereny chronić etc. Powinna to robić na podstawie planów, które wiązałyby ją w działaniach skierowanych do mieszkańców. Dziś ani koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, ani plan zagospodarowania województwa nie są wiążące przy realizacji inwestycji publicznych czy podejmowaniu decyzji chroniących tereny przed zabudową.

Tymczasem dopiero na podstawie takiego systemu planów, obowiązujących podmioty władzy, powinno się podejmować decyzje lokalizacyjne czy ochronne skierowane już do mieszkańców w aktach prawa miejscowego. Efekt tego jest taki, że inwestycje lokalizuje się dziś nie w oparciu o akty prawa miejscowego, ale decyzje administracyjne.

Jest aż tak kiepsko?

Sfera planowania i zagospodarowania przestrzennego dowodzi kryzysu państwa prawa, z jakim mamy do czynienia już od prawie 30 lat. Nie potrafimy jako naród zorganizować się w instytucjach prawnych, które gwarantowałyby podejmowanie decyzji inwestycyjnych czy ochronnych w przestrzeni w formach demokratycznych i prawnych.

Rządzi woluntaryzm właściciela lub inwestora, czego słynny już „lex deweloper" jest najlepszym przykładem. Rola prawa sprowadza się tylko do legalizacji jego woli. W przeciwieństwie do innych państw europejskich nie za bardzo kierujemy się w zagospodarowaniu przestrzeni podstawowymi zasadami właściwymi dla współczesnego państwa prawnego, jak choćby koniecznością zapewnienia trwałego rozwoju czy dbaniem o proporcjonalność podejmowanych rozstrzygnięć, w konsekwencji ważeniem interesów uczestników procesów zagospodarowania przestrzeni. Nie bierzemy pod uwagę tego, że przestrzeń ma służyć przyszłym pokoleniom. Powinno się więc nią gospodarować ostrożnie, bo nie będzie jej przybywać, tylko z czasem się skurczy. Wciąż przeznaczamy nowe tereny pod budownictwo, prowadzimy politykę ekspansji zabudowy, zamiast sanacji terenów już zabudowanych.

I ostatnia kwestia. Dziś właściciele i użytkownicy nieruchomości w ogóle nie mają świadomości, ile kosztuje zagospodarowanie przestrzenne. Panuje przekonanie, że skoro płacę podatki, to mi się wszystko należy. A tak nie powinno być. W Polsce, wzorem innych państw, trzeba wprowadzić obowiązek płacenia przez dokonujących zmian w zabudowie opłaty adiacenckiej liczonej od faktycznych kosztów budowy infrastruktury publicznej. Moim zdaniem podmioty prywatne muszą, chociaż częściowo, bezpośrednio partycypować w kosztach budowy tej infrastruktury.

Ale z miejscowych planów wynika przecież, że tu wolno postawić wille, tu bloki. a tam są na przykład tereny przemysłowe. Nie ma wolnej amerykanki.

Co z tego, że wynika z niego, że inwestor może na swojej działce postawić dom, skoro tego nie musi zrobić. W praktyce na terenie objętym planem stawia się dwa, trzy domy, a reszta nieruchomości objęta planami latami jest niezabudowana. Po uchwaleniu planu władze publiczne powinny też zrealizować infrastrukturę, taką jak drogi, komunikacja miejska, a tego nie robią, bo nie ma na to pieniędzy. W żadnym innym kraju tak by nie było. Efekt tego jest taki, że ludzie mieszkają w dysfunkcjonalnej przestrzeni. Nie ma dróg, szkół, sklepów. Wszędzie daleko.

W Polsce planuje się lekką ręką i z rozmachem. Nikt się nie przejmuje ekonomią i kosztami. Tymczasem gmina nie może zobowiązywać się do budowy infrastruktury tam, gdzie nie jest to ekonomicznie opłacalne. Podobnie z budową domów. Nie powinna na ich budowę zezwalać w miejscach, gdzie doprowadzenie infrastruktury kosztuje krocie. Takich terenów nie powinno się zabudowywać. Mamy bardzo rozproszoną zabudowę, co powoduje, że koszty eksploatacji infrastruktury są wysokie, rosną i nic nie wskazuje, że dalej nie będą rosły.

Z tego, co pan mówi, wynika, że planujemy zdecydowanie na wyrost.

Tak. U nas pojęcie „analiza opłacalności" nie istnieje. I, co gorsza, nie uczymy się na swoich błędach. „Lex deweloper" w ogóle nie bierze pod uwagę kosztów, jakie pociągają za sobą decyzje przestrzenne. A konsekwencje lekkomyślności ustawodawcy poniesiemy wkrótce my wszyscy. Co ciekawe, mamy ogromną tradycję w badaniu optymalizacji rozwiązań przestrzennych, m.in. w Warszawie, sięga ona aż do lat 50. ubiegłego wieku. Dziś nikt jednak o niej nie pamięta. A szkoda.

Na czym polegała wspomniana przez pana optymalizacja warszawska? Stolica jest raczej chaotycznie zabudowana i wygląda dokładnie tak jak cała Polska.

W drugiej połowie poprzedniego stulecia wypracowano w Polsce szereg metod pozwalających na optymalizowanie rozwoju przestrzennego, myślę tu nie tylko o tzw. metodzie optymalizacji warszawskiej, ale i analizie progowej czy ocenie efektywności rozwiązań przestrzennych. Liczono za ich pomocą, które tereny można rozwijać przy stosunkowo niskim koszcie, osiągając jednocześnie korzystne rezultaty społeczne czy ekologiczne, zapewniając odpowiednią ilość terenów osadniczych pod prognozowaną ludność miast. To, że praktyka zabudowy, także stolicy, nie zawsze brała pod uwagę wyniki analiz optymalizacyjnych, nie znaczy, że taka działalność nie ma znaczenia lub jest niepotrzebna. Przeciwnie trzeba nadać jej właściwą rangę.

To, co pan mówi, stoi w kontrze do tego, co słyszy się na co dzień. Powodem naszego chaosu przestrzennego jest właśnie brak miejscowych planów.

Planów miejscowych mamy za dużo. Używa się jednak publicznie tej retoryki, by uzasadnić spekulację gruntami. Przerażające jest to, że spekulantami nie są już tylko przedsiębiorcy czy właściciele nieruchomości, ale spekulantem staje się coraz częściej państwo, które, zamiast zapobiegać spekulacji, za pośrednictwem tworzonych przez siebie spółek czy agencji, degraduje przestrzeń.

Ale nad jakością planów czuwają wojewodowie. W każdej chwili mogą uchylić plan, jeżeli jest kiepskiej jakości.

I tu się pani myli. I w tym wypadku wszystko pięknie wygląda tylko na papierze. Plany musi ktoś kontrolować, a urzędy wojewódzkie nie mają aż tylu pracowników, by je kontrolować merytorycznie.

Czyli nie tylko planujemy na wyrost, ale źle jest również z jakością planów?

I znowu wracamy do punktu wyjścia. Uważam, że uchwalane przez gminy akty prawne, nie są planami. W planowaniu chodzi o spójność i racjonalność. Ludzie muszą mieć drogi, szkoły, komunikację, sklepy, które będą obsługiwać ich w codziennym życiu. Jednocześnie ludzie muszą podjąć decyzję, czy budują domy, czy nie. Wtedy sporządza się plan tego, co zamierzają i zobowiązują się zrealizować, częściowo te zamierzenia finansując. Tego nie ma.

No tak, ale to też kwestia pieniędzy, gminy ich nie mają. Podobnie jest w wypadku wielu właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami.

To prawda. Ale to głębszy problem i nie tylko związany z planowaniem przestrzennym. Po 1990 r. nigdy nie było poważnej reformy podatków i opłat lokalnych. Nie wprowadzono nigdy, tak jak już wcześniej mówiłem, opłaty adiacenckiej, instrumentu prawnego pomyślanego jako zapory przed spekulacją gruntami, nie ma racjonalnego mechanizmu wyrównywania finansowego między gminami bogatszymi a biedniejszymi. To zaniechania ostatnich 20 lat.

Przepisy przewidują przecież już dziś opłatę adiacencką i planistyczną.

To są przepisy martwe, nikt z nich nie korzysta w praktyce, bo nie da się z nich korzystać. Coraz więcej osób zajmujących się problematyką zagospodarowania przestrzennego na szczęście zdaje sobie z tego sprawę, ale politycy nic z tym nie robią.

Jak pan ocenia rozwiązania projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Przewidywał on możliwość uchwalania bardziej szczegółowych planów czy pokrywanie części kosztów uchwalenia planów przez podmioty prywatne.

Moim zdaniem te rozwiązania nie przyczyniłyby się do poprawy sytuacji. Nakładały one znaczne obowiązki na gminy, nie dawały im skutecznych narzędzi planowania przestrzeni, pozostawiając w istocie znaczną przestrzeń dla woluntarystycznego działania inwestorów. Prace nad kodeksem zahamowały zmiany istniejącego systemu, które można było przeprowadzać etapami. Straciliśmy dużo czasu, którego już nie odzyskamy.

Jakie są potrzebne zmiany w przepisach, by poprawić planowanie w Polsce?