Postępowanie legalizacyjne dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia, o którym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze dotyczy zaś robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bądź jego części.

Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. (II OSK 2282/15), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 grudnia 2014 r. (II SA/Lu 1227/13).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestorzy dokonali nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty te wykonali bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane (Prawo budowlane) wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Postanowieniem nakazał on inwestorom wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji tych robót.

Wymagane dokumenty zostały przez inwestorów przedłożone. PINB uznał, że spełniają one wymogi określone przepisami, w związku z czym stwierdził, że inwestorzy prawidłowo wykonali nałożony na nich obowiązek. W dalszej kolejności PINB wydał postanowienie określające opłatę legalizacyjną. W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Opłatę legalizacyjną ustala się obliczając iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosi 500 zł. Po ustaleniu stawki opłaty na 25 tys., współczynnika kategorii obiektu na 2, współczynnika kategorii obiektu na 1, opłata legalizacyjna określona została na 50 tys. zł.

Zażalenie na postanowienie PINB złożyli inwestorzy, domagając się uchylenia postanowienia. Jednak organ odwoławczy, tj. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB potwierdził, że prawidłowo uznano, iż inwestorzy samowolnie dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez budowę rozumie się także rozbudowę i nadbudowę. Tym samym w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego, zastosowanie ma procedura legalizacyjna przewidziana w art. 48 - 49 Prawa budowlanego.

Na postanowienie WINB jeden z inwestorów złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. WSA nie podzielił jednak argumentacji skarżącego i oddalił skargę. W ocenie sądu I instancji organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowalne jako samowolną budowę obiektu budowlanego. Nakazywało to organom zastosować tryb postępowania przewidziany w art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

Ponadto WSA zwrócił uwagę, że skoro sam skarżący domagał się wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, to prawną konsekwencją tych działań było podjęcie przez organ czynności, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie obowiązkowe ustalenie przez organy w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Od wyroku WSA skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uznania, że WSA oraz organy nadzoru budowlanego wadliwie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane oraz że organy powinny były zastosować tryb postępowania uregulowany art. 50 i 51 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze), zamiast prowadzenia postępowania legalizacyjnego. NSA jednak oddalił i tę skargę. NSA potwierdził prawidłowość zastosowanej przez organ nadzoru budowlanego i WSA kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych oraz trybu postepowania (art. 48 i 49 Prawa budowlanego). NSA zwrócił przy tym uwagę, że uregulowane w art. 48 i 49 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia. Postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) dotyczy zaś robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bądź jego części. Termin „roboty budowlane" ma szerszy zakres niż „budowa". Art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ inwestorzy dokonali samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, to zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

sygnatura akt: II OSK 2282/15.

Zdaniem eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

W komentowanym wyroku NSA zwrócił uwagę na różnicę przedmiotów postępowań: legalizacyjnego (uregulowanego w art. 48 i 49 Prawa budowlanego) oraz naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), wskazując, że pierwsze z nich dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaś drugie z postępowań obejmuje wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (albo jego części). Zważywszy, że w stanie faktycznym sprawy nie ulegało wątpliwości, iż samowolnie wykonane roboty (rozbudowa i nadbudowa budynku) wchodziły w zakres pojęcia „budowy" obiektu budowlanego, to słuszne jest stanowisko NSA potwierdzające prawidłowość przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania z art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

W tym kontekście warto również zaznaczyć, że, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, legalizacja samowoli budowlanej – i to w obu wyżej wskazanych trybach (postępowania legalizacyjnego i naprawczego) – jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Każdy z tych trybów może prowadzić do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (albo jego części). Oczywiście, każdy z ww. trybów może zakończyć się również rozstrzygnięciem pozytywnym dla inwestora, tj. w szczególności zalegalizowaniem wykonanych robót. W przypadku postępowania legalizacyjnego elementem wyróżniającym to postępowanie jest jednak obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (nierzadko wysokiej) otwierającej drogę do legalizacji robót.