Skarga na decyzję administracyjną - co robi organ po jej wpłynięciu

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna wpłynąć za pośrednictwem organu, z którego działaniem (bezczynnością lub przewlekłością) jest związana. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ściśle reguluje, co powinien zrobić organ po wpłynięciu do niego takiego dokumentu. W ciągu 30 dni trzeba przekazać skargę sądowi – wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Niewypełnienie tego obowiązku oznacza, że sąd może nałożyć na organ grzywnę.

Zasady autokontroli

O czym trzeba pamiętać, przygotowując odpowiedź na skargę? Przede wszystkim o tym, że organ może skargę uwzględnić. Jednak takie uwzględnienie musi dotyczyć całości żądania strony. Zwracają na to uwagę wielokrotnie w swoich orzeczeniach sądy administracyjne.

Z orzecznictwa

Organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2015 r., sygnatura akt: I SA/Lu 342/15

W rozpatrywanej przez lubelski sąd administracyjny sprawie, której sentencja została przytoczona powyżej, chodziło o opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zostały one naliczone na podstawie decyzji wójta. Właściciel nieruchomości twierdził, że nie wytwarza żadnych odpadów i w związku z tym negował konieczność ponoszenia jakichkolwiek opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po odwołaniu właściciela nieruchomości, zmieniło decyzję w taki sposób, że wskazało na konieczność wniesienia opłat za zamknięty okres – jeden rok.

Właściciel działki złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego – właśnie za pośrednictwem SKO.

Kolegium zmieniło swoją decyzję w taki sposób, że utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wójta. Powołało się przy tym właśnie na przepisy mówiące o samokontroli – czyli art. 54 ust. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. WSA w Lublinie ocenił, że SKO nie mogło podjąć takiej decyzji. Art. 54 § 3. ppsa można zastosować tylko po to, by uwzględnić w całości stanowisko skarżącego. W tym przypadku organ musiałby uznać, że skarżący nie ma obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Taka decyzja wydana w trybie autokontroli musi całkowicie satysfakcjonować stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 marca 2014 r. ( II SA/Kr 19/14) podkreślił, że oczekiwania strony co do załatwienia sprawy należy odnosić do meritum, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 stycznia 2014 r. ( III SA/Gd 883/13) podkreślił, że nie jest uwzględnieniem skargi w całości w trybie autokontroli uchylenie zaskarżonej decyzji bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Pełna satysfakcja skarżącego

Czy można dopatrywać się tu jakichkolwiek wyjątków? Tylko w odniesieniu do kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2014 r. ( I OSK 1379/13) także stanowczo podkreślił, że oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis z art. 54 § 3 ppsa, gdy uznaje za uzasadnione nie tylko zarzuty i wnioski, ale i wskazaną w skardze argumentację. Powinien w całości zarówno podzielić zarzuty skargi, jak i zadośćuczynić żądaniom skarżącego. Jedynym wyjątkiem jest tu konieczność pominięcia żądania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu.

Wydając decyzję w tym trybie, trzeba też pamiętać, by zawrzeć informację o tym, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to wprost z przepisów art. 54 § 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 30 sierpnia 2013 r. ( II SA/Bk 3/13) podkreślił też, że również brak stwierdzenia takich przesłanek musi się znaleźć w sentencji decyzji. Nieodniesienie się przez organ w ogóle do tych kwestii świadczy bowiem o tym, że organ w ogóle ich nie rozważył. A to powoduje, że decyzja obarczona jest wadą i sąd powinien ją uchylić.

W innym orzeczeniu (postanowienie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 445/14) NSA podkreślił, że skorzystanie przez organ z uprawnienia do autokontroli nie oznacza automatycznego zwolnienia go z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa. Nadal istnieje więc konieczność przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy.

Z orzecznictwa:

Przyjęcie pod obrady Rady Miejskiej, w wyniku działań organu nadzoru, projektu uchwały w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z 27 kwietnia 2004 r. i w konsekwencji podjęcie takiej uchwały 16 grudnia 2013 r. nie zwalniało organu z konieczności wywiązania się z obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Nie sposób usprawiedliwić powyższego zachowania zasadami ekonomiki procesowej. Płynąca z art. 7 ppsa zasada szybkości postępowania realizowana jest właśnie poprzez wyposażenie organu w możliwość uwzględnienia, w zakresie swojej właściwości, skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie może jednak oznaczać, że to organ decydować będzie, czy zasadne jest nadanie skardze dalszego biegu.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 445/14

Co powinno znaleźć się w samej odpowiedzi na skargę? Treść takiego dokumentu analizował NSA w orzeczeniu z 15 listopada 2013 r. (I OSK 2557/12). W tym przypadku treść odpowiedzi na skargę nie była do końca kompatybilna z samymi kwestionowanymi przed sądem administracyjnym decyzjami. Chodziło o zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Jak podkreśliły sądy rozpatrujące sprawę w decyzji pierwszoinstancyjnej, organ uznał, że popełnienie przez skarżącego wykroczenia godziło w dobro służby, co przekładało się na konieczność zwolnienia skarżącego ze służby, z uwagi na jej ważny interes.

W decyzji drugoinstancyjnej przyjęto, że dobre imię służby naraża podejrzenie funkcjonariusza o zachowanie karalne. Natomiast w odpowiedzi na skargę komendant policji stwierdził m.in., że: „w realiach niniejszej sprawy postawa skarżącego była nie do zaakceptowania i to nie ze względu na domniemaną kradzież, lecz z uwagi przede wszystkim na posłużenie się legitymacją służbową w celu uniknięcia negatywnych reperkusji".

Sąd wojewódzki ocenił, że w odpowiedzi na skargę wprowadził do stanu faktycznego nowe elementy, nieuwzględnione w zaskarżonej decyzji, a które – w ocenie organu – miały w rozpoznawanej sprawie znaczenie przesądzające. Ocenił też, że zmiana stanowiska organu wzbudza wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji i ją uchylił.

Sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego – w wyniku złożenia przez organ. NSA podkreślił jednak, że obowiązkiem sądu było odniesienie się do treści samej decyzji. Natomiast treści zawarte w samej odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia.

Z orzecznictwa

Pismo to (red. odpowiedź na skargę) ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. W żadnym jednak przypadku sąd nie może uchylić się od oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja jest odmienna od tej, którą organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r. (I OSK 2557/12)

Wraz ze skargą i odpowiedzią na nią trzeba też przekazać do sądu akta administracyjne. Jednak nie w dowolnej formie. Przepis mówi (art. 54 § 2 ppsa), że muszą to być akta kompletne i uporządkowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 24 września 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1191/15), rozpatrując sprawę związaną z administracyjnym postępowaniem egzekucyjnym, dostrzegł w przesłanych aktach istotne braki dowodowe – m.in. brak decyzji organu pierwszej instancji oraz odwołania od tej decyzji. Podkreślił, że brak dołączenia kluczowych dowodów na okoliczności będące istotą sporu, przy rozbieżnych stanowiskach stron powoduje, że nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń zarówno organu, jak i strony skarżącej.

Z orzecznictwa:

Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z treści art. 122 i art. 187 § 1 ustawy Ordynacji podatkowej jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 ppsa.