Prokuratorska orkiestra instrumentów nadzoru

Poprzedni zarząd prokuratury zapewnił sobie wgląd w co bardziej smakowite postępowania przygotowawcze nie tylko przez przeniesienie na szczebel centralny funkcji śledczych w sprawach o przestępstwa noszące cechy zorganizowanej przestępczości czy inne medialne. Jeszcze przed tą staromodną dewolucją prokuratorskich zadań z 12 lipca 2007 r. aktywowano istną orkiestrę instrumentów nadzoru służbowego nad sprawami zawisłymi w prokuraturach wszystkich stopni. Dzięki temu w majestacie prawa można wymagać, by wybrane śledztwo albo dochodzenie toczyło się tak, jak się publiczności podoba.

Pierwszy instrument wymierzono bezpośrednio w zasadę niezależności prokuratora proklamowaną przez art. 8 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (DzU z 2001 r. nr 21, poz. 206 ze zm.; dalej: ustawa). Zasadę tę poddano swoistemu liftingowi w drodze rozszerzenia katalogu wyjątków, i to w taki sposób, że dotychczasowe, całkiem cywilizowane odstępstwa od niej straciły sens praktyczny.

Do tej pory prokurator, który nie zgadzał się z poleceniem prokuratora przełożonego, miał następujące możliwości. Po pierwsze – nie będąc pewnym, czy dobrze słyszy, czego sobie przełożony życzy, mógł poprosić o dyspozycję na piśmie, a gdy takową otrzymał i zwątpił w pozostałe swe zmysły, mógł żądać od przełożonego jej pisemnego uzasadnienia (art. 8 ust. 2 ustawy). Po drugie – jeżeli uznał, że owa „podkładka” nie ukoi sumienia, występował o zmianę polecenia lub o wyłączenie go od wykonania czynności, a nawet od udziału w sprawie, o czym ostatecznie decydował już nie zleceniodawca, bo to nie przelewki, lecz jego bezpośrednio przełożony (art. 8 ust. 3 ustawy).

Aby dobre prawo do wykonywania czynności procesowych zgodnie z najlepszą wiedzą i sumieniem, będące bodaj najważniejszą gwarancją indywidualnej niezależności prokuratora, nie przekształciło się w praktyce w zwykłą niesubordynację, żądania pisemnego uzasadnienia oraz zmiany polecenia, a także wyłączenia od czynności lub ze sprawy wymagały podania motywów i formy pisemnej (art. 8 ust. 4 ustawy).

Gwarancję niezależności prokuratorów z pierwszej linii wzmacniał zakaz wydawania poleceń co do sposobu zakończenia postępowania przygotowawczego i postępowania przed sądem przez prokuratora innego niż bezpośrednio przełożony (art. 8 ust. 5 ustawy).

Wszystko to znaczyło tyle, że każdemu prokuratorowi z krwi i kości służyło prawo do otwartej walki o dobro sprawy z perspektywą kapitulacji dopiero wtedy, gdy żądanie zwolnienia go z obowiązku wykonania prawidłowo wydanego polecenia, które uważał za bezpodstawne bądź z innych przyczyn niesłuszne, zostało załatwione odmownie.

Tymczasem ustawa nowelizacyjna z 29 marca 2007 r. (DzU nr 64, poz. 432 ze zm.) wyjęła z lamusa dawno nieużywany przepis rangi rozporządzenia regulaminowego, z mocy którego prokurator przełożony jest uprawniony do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego, tyle że zmiana lub uchylenie decyzji doręczonej stronom, ich pełnomocnikom lub obrońcom oraz innym uprawnionym podmiotom może nastąpić wyłącznie z zachowaniem trybu i zasad określonych w ustawie.

Tak oto powstał dwuustępowy przepis art. 8a, jakiego wstydziła się nawet ustawa matka w brzmieniu pierwotnym z 1985 r., wyjątek zresztą nad wyjątki od wszelkich reguł gry w prokuraturze XXI wieku. Jeśli go wszakże czytać razem z art. 8 ustawy, to okazuje się, że przełożony, któremu nie podoba się decyzja prokuratora podległego, nie musi nawet pozostawiać śladów swojego niezadowolenia. Wystarczy, dla przykładu, oznajmić: panie kolego, zmieniam pana decyzję; żadne umorzenie śledztwa – akt oskarżenia! Do tego nie ma znaczenia, z którego szczebla wywodzi się przełożony.

Przykład zanadto wyostrzony? Skądże. Przecież odrębność redakcyjna art. 8a ustawy – w zestawieniu z brakiem dookreślenia formy wykonywania tego specuprawnienia i relacji służbowej między uprawnionym a tym, którego decyzję uchyla się lub zmienia – jednoznacznie przesądza, że chodzi o instrument wpływu na losy sprawy niepodlegający reżimowi polecenia. Co jeszcze ciekawsze, nie ma większych przeszkód prawnych, by po ów instrument sięgnął sam prokurator generalny, przygrywając na nim osobiście albo, z legitymacji art. 10 ust. 2a ustawy, ustami któregoś ze swoich zastępców. Rzecz w tym, że zapora ustanowiona wcześniej w art. 10 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy, mająca odizolować szefa całej prokuratury od postępowań w konkretnych sprawach, ogranicza się do zakazu wydawania zarządzeń, wytycznych i poleceń, które dotyczą treści czynności procesowych.

Skąd supozycja, że instrument ów jest gotów wyprzeć inne wyjątki od zasady niezależności prokuratora prowadzącego sprawę. To jasne. Dość pomyśleć: po co marnować papier na pisemne polecenia z uzasadnieniem, takież żądania i wyłączenia, skoro od razu można przedmiot sporu unicestwić ustnie?

Owszem, wspomniana nowela zaowocowała nadto wyglądającą zupełnie przyjaźnie, mimo że także wziętą ze starego regulaminu, regulacją art. 8b ust. 2 ustawy, stosownie do której prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że ustawa stanowi inaczej. Myli się jednak ten, kto przypuszcza, że chodzi tu o ciąg dalszy procedury określonej w art. 8a ustawy, tzn. o honorowe przejęcie przez przełożonego sprawy, w której coś on uchylił lub zmienił. Nic podobnego.

W tym przypadku mamy raczej do czynienia z listkiem figowym konfirmującym niezapisaną dotąd w ustawie zasadę dewolucji ustawowych zadań prokuratorskich. Właśnie ta zasada, przy niemal całkowitym braku przepisów prawa procesowego o właściwości miejscowej czy rzeczowej prokuratur powszechnych, zezwala właściwym przełożonym na przekazanie prowadzenia postępowania przygotowawczego w danej sprawie z dowolnej niższej jednostki prokuratury w górę, w tym choćby do Biura do spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej. Ta sama zasada do pewnego stopnia, bo niezupełnie, tłumaczy też, dlaczego w sprawach rozpoznawanych przez sąd rejonowy funkcję oskarżycielską spełnia czasem prokurator z owego biura, a nie kolega z rejonu.

Na szczęście powyższa zasada ani w obecnej, ani w poprzedniej, dorozumianej szacie prawnej nie pozwalała i nadal nie pozwala dewoluować w taki sposób prokuratorowi generalnemu.

Moderatorzy systemu zarządzania prokuraturą wręcz stawali na głowie, żeby nie paść ofiarą podejrzeń – oby niesłusznych! – o ręczne sterowanie postępowaniami przygotowawczymi. W tym celu cokolwiek opasły już zbiór zwierzchniczych prerogatyw, którymi można związać podwładnego, przyćmiono grą pozorów mających przekonać, że określone uprawnienie do ingerencji w sprawę jest wyjątkową koncesją na rzecz racji pragmatycznych, zastrzeżoną do kompetencji zwierzchników koniecznych.I tak obok skrzętnie uzupełnionej listy prokuratorów przełożonych z art. 17 ust. 2a – 3b ustawy – czyli prokuratora krajowego względem prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratorów pozostałych powszechnych jednostek prokuratury, potem prokuratora apelacyjnego względem prokuratorów prokuratury apelacyjnej oraz prokuratorów prokuratur okręgowych i rejonowych na obszarze działania prokuratury apelacyjnej... i tak dalej aż do zastępcy prokuratora rejonowego – powstał spis prokuratorów nowej kasty, mianowicie bezpośrednio przełożonych.

Zgodnie z art. 17a ust. 3 ustawy prokuratorem bezpośrednio przełożonym jest: prokurator generalny w stosunku do swoich zastępców, dyrektorów biur Prokuratury Krajowej i prokuratorów apelacyjnych, następnie prokurator krajowy w stosunku do prokuratorów pełniących czynności w Prokuraturze Krajowej i prokuratorów apelacyjnych oraz kolejni kierownicy jednostek organizacyjnych w stosunku do prokuratorów ze swojego poletka i kierowników jednostek niższego stopnia, jeżeli takie istnieją. Na końcu tego spisu figurują prokuratorzy rejonowi, wojskowi prokuratorzy garnizonowi i kierownicy ośrodków zamiejscowych prokuratur rejonowych, którym bezpośrednio podlega tylko własny personel.

Mało tego. Dodane przepisy art. 17a ust. 1 i 2 ustawy zrodziły odrębną kastę prokuratorów, którym przysługuje prawo do wydawania poleceń co do treści czynności procesowych na równi z prokuratorami przełożonymi. Do owych wybrańców należą kierownicy struktur wewnętrznych prokuratur poszczególnych szczebli, od dyrektorów biur w Prokuraturze Krajowej począwszy, a na kierownikach ośrodków zamiejscowych prokuratur rejonowych skończywszy.

Ponadto, za sprawą art. 17 ust. 2 ustawy, na czele całego orszaku, nie zaś jedynie grupki swoich zastępców i dyrektorów biur oraz szefów apelacji, kroczy prokurator generalny pod zachowaną nazwą przełożonego prokuratorów wszelkiej maści. Legislacyjna wpadka? Chyba nie. Prokuratorem przełożonym nazwać go nie wypadało, gdyż gryzłoby się to z zakazem wydawania przezeń poleceń co do treści czynności procesowych. W zakresie uchylania lub zmiany decyzji, których na zewnątrz nie ujawniono, zakazu jednak nie ma. Któż zatem akurat tutaj prokuratorowi generalnemu zabroni zrobić to, co na mocy art. 8a ust. 1 ustawy wolno czynić prokuratorowi przełożonemu?