Dochody samorządu z opłat wodnych w 2018 roku

Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowego Prawa wodnego spowodowało, że gospodarka wodna przestała być jednym z zadań samorządu województwa. Natomiast w świetle ustaw samorządowych, gospodarka wodna nadal pozostaje jednym z zadań jednostek samorządu powiatowego i gminnego. Znajduje to rozwinięcie w art. 403 ust. 1-2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowiącego, że finansowanie ochrony środowiska jest zadaniem tych jednostek samorządowych.

Pozostały te same obowiązki

Od początku 2018 r. zakres tego zadania, w mojej ocenie, zasadniczo nie uległ modyfikacji. Spowodowana wejściem w życie nowego Prawa wodnego zmiana tych przepisów ograniczyła się do usunięcia z ich zdań wprowadzających fragmentu „i gospodarki wodnej". W rezultacie wydawać by się mogło, że do zadań gmin i powiatów należy finansowanie ochrony środowiska, ale już nie gospodarki wodnej. Niemniej jednak wskazane wyżej przepisy w obecnym brzmieniu tak jak dotychczas nakładają na jednostki tych szczebli samorządu obowiązek finansowania: przedsięwzięć związanych z ochroną wód, działań z zakresu rolnictwa ekologicznego bezpośrednio oddziałujących na stan wód, wspomagania realizacji systemów pomiarowych zużycia wody, przygotowywania dokumentacji przedsięwzięć z zakresu gospodarki wodnej, które mają być współfinansowane ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, a także innych zadań służących gospodarce wodnej. Oznacza to, że katalog obowiązków gmin i powiatów związanych z finansowaniem gospodarowania wodami nie został zmodyfikowany.

Podział środków publicznych

Nie ulega wątpliwości, że realizacji przez samorząd terytorialny działań związanych z finansowaniem gospodarki wodnej powinien towarzyszyć odpowiedni podział środków publicznych. Potwierdza to brzmienie art. 167 ust. 1 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w świetle których wysokość zasobów finansowych samorządu terytorialnego powinna być dostosowana do zakresu jego uprawnień i obowiązków nałożonych przez prawo. Uzupełnieniem tego jest art. 167 ust. 4 Konstytucji wskazujący, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. W przeciwnym razie wywiązywanie się z obowiązku realizacji takich zadań miałoby ograniczony charakter i stawiałoby pod znakiem zapytania rzeczywiste i prawidłowe ich wykonywanie w imieniu własnym samorządu oraz na jego własną odpowiedzialność.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z treści art. 167 Konstytucji płynie „nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedniego udziału w dochodach publicznych, tak by możliwa była realizacja ich zadań, jak też zakaz dokonywania takich modyfikacji tych dochodów, które odpowiedniość tego udziału by przekreślały" (wyrok z 3 listopada 1998 r., K 12/98).

Środki przeznaczone na finansowanie zadań samorządu z zakresu gospodarki wodnej dotychczas pochodziły z opłat za korzystanie ze środowiska oraz opłat podwyższonych i administracyjnych kar pieniężnych m.in. związanych z poborem wód i wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Wpływy z tego tytułu stanowiły przychody Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ich część podlegała obowiązkowemu podziałowi pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

W odniesieniu do powiatów i gmin, właściwym jednostkom tych szczebli samorządowych przysługiwało odpowiednio 10 proc. i 20 proc. wpływów z opłat oraz kar pieniężnych. Wpływy z tych opłat i kar stanowiły źródła dochodów własnych samorządu. Na straży gwarancji ich uzyskania stało orzecznictwo sądowe, w świetle którego jednostkom samorządowym przysługiwała możliwość dochodzenia na drodze sądowej należnych im środków z tego tytułu (np. uchwała SN z 23 lutego 1995 r., III CZP 14/95).

Opłaty bez podziału

Nowe Prawo wodne modyfikuje podstawy funkcjonowania systemu instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami. Z ustawy Prawo ochrony środowiska do nowego Prawa wodnego całkowicie przeniesiono regulacje dotyczące opłat i kar za korzystanie z wód. Towarzyszyło temu uznanie, że zadania z zakresu pozyskiwania i gromadzenia środków finansowych generowanych w ramach gospodarki wodnej są przynależne Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu „Wody Polskie". Ustawodawca przesądził, że opłaty są uiszczane na rachunek bankowy Wód Polskich i nie podlegają obowiązkowemu (dalszemu) podziałowi. Oznacza to, że nowe Prawo wodne pozbawia jednostek samorządowych udziału we wpływach z tego tytułu. W odniesieniu do samorządu przewidziano jeden wyjątek od zasady całkowitej przynależności środków Wodom Polskim. W ramach opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, 10 proc. wpływów z tego tytułu będzie należne gminom. Na gruncie nowego Prawa wodnego, to na organach wykonawczych gmin spoczywają obowiązki obliczania jej wysokości oraz przekazywania informacji i wydawania decyzji administracyjnych w przypadkach przewidzianych przez ustawę. Pozostałe 90 proc. wpływów z tej opłaty będzie przysługiwało Wodom Polskim. W ocenie projektodawcy, taki podział środków powinien zapewnić gminie należny „koszt gromadzenia" informacji.

W ramach oceny skutków regulacji załączonej do projektu nowego Prawa wodnego stwierdzono, że spadek dochodów gmin i powiatów (odpowiednio rzędu 94 mln i 47 mln złotych rocznie) z tytułu utraty dotychczasowych wpływów jest kompensowany przez wyprowadzenie kompetencji (ciężarów administracyjnych) poza strukturę samorządu – zdaniem projektodawcy, przyniesie to oszczędności równe tym stratom. Na płaszczyźnie samorządowej, towarzysząca nowemu Prawu wodnemu analiza wpływu na sektor finansów publicznych została zatem zorientowana na transfer kompetencji związanych z kształtowaniem i zarządzaniem zasobami wodnymi. Pominięto kwestię zadań gmin i powiatów związanych z finansowaniem przedsięwzięć gospodarki wodnej, których zakres nie uległ zasadniczej zmianie. Tymczasem wpływy z opłat w nowym Prawie wodnym zostały głównie przypisane Wodom Polskim, a mechanizm ich redystrybucji w ramach samorządu został zniesiony. Jednocześnie gminy i powiaty są nadal zobligowane do finansowania gospodarki wodnej – w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar.

Konsekwencje zmian

Z powyższego można wyprowadzić następujące wnioski. Po pierwsze, jednostki samorządowe powinny rozpocząć poszukiwania innych źródeł finansowania tych zadań (np. z dochodów z pozostałych przynależnych im opłat i kar związanych z korzystaniem ze środowiska). Po drugie, „umniejszenie majątku będącego źródłem dochodów własnych, przy braku rekompensaty i niezmienionym poziomie zadań, oznacza naruszenie konstytucji" (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98), co mogłoby otwierać pole do kwestionowania aktualnego układu finansowania przez samorządy gospodarki wodnej lub, w obecnym stanie prawnym, wypracowania przez samorządy stanowiska w sprawie konieczności dostosowania katalogu zadań do kształtu nowego Prawa wodnego.

Tymon Grabarczyk, prawnik w Praktyce Infrastruktury i Energetyki, Domański Zakrzewski Palinka

podstawa prawna: Ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DzU z 2017 r. poz. 1566 ze zm.)