Opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 16 grudnia 2009 r. w sprawie zgodności z prawem umów ubezpieczenia grupowego pracowników na życie zawieranych przez samorządy terytorialne

W odpowiedzi na pisma dotyczące wydania opinii w sprawie zgodności z prawem umów ubezpieczenia grupowego pracowników na życie (na koszt pracowników), zawieranych w trybie przepisów [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=1A9D4E4FC1D122CE98CF11A1DB51D7D2?id=247401]Prawo zamówień publicznych[/link] przez podmioty zobowiązane do zachowania dyscypliny finansów publicznych, jak również w sprawie interpretacji przepisów w zakresie zawierania umów outsourcingu przez podmioty finansowane ze środków publicznych w związku z załączonym projektem umowy, uprzejmie wyjaśniam:

Z uwagi na to, iż tutejsza Izba może wypowiadać się jedynie w sprawach mieszczących się w zakresie jej właściwości, pragnę poinformować, iż o właściwości rzeczowej Izby traktują przepisy [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=161737]ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.)[/link].

Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy, oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:

1) jednostek samorządu terytorialnego,

2) związków międzygminnych,

3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów,

4) związków powiatów,

5) stowarzyszeń powiatów,

6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych,

7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne ww. podmiotów, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (art. 5 ust. 1 ww. ustawy).

Stosownie natomiast do treści art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2) budżetu i jego zmian,

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

6) absolutorium.

W wypadku stwierdzenia, że badana uchwała lub zarządzenie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, Kolegium Izby orzeka o ich nieważności, natomiast w wypadku nieistotnego naruszenia prawa - Kolegium nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa (art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 2 ww. ustawy).

Jeśli chodzi o wydawanie opinii, to stosownie do przepisów art. 13 ww. ustawy, do zadań izby należy wydawanie opinii o:

- możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych,

- możliwości sfinansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prognozy kształtowania się długu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 172 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych,

- przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami,

- przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze,

- przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu,

- wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium.

W związku z powyższym Izba nie ma uprawnień do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności z przepisami prawa umowy outsourcingu, bowiem nie jest uprawniona do wydawania opinii w sprawach projektów umów cywilnoprawnych, czy przeprowadzania analizy prawnej postanowień konkretnych umów cywilnoprawnych. O treści umów decydują strony umowy w granicach zakreślonych przepisami prawa.

Nie można też zapominać, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej, zgodnie z art. 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=7E384D45317C23FD9E6B62CACC43B9BE?id=163433]ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)[/link], art. 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8E2FCF59D155EEC2C7BC56400E9E7DCC?id=163434]ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)[/link] oraz art. 6 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=F0FF2316A78519BA2CE2E366CC5D64DD?id=163432]ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)[/link].

Jednakże ze względu na stawiane pytania w zakresie prawidłowości dysponowania środkami finansowymi, jak i ewentualnej odpowiedzialności ubezpieczającego z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tutejsza Izba, w zakresie swojej właściwości, pragnie zwrócić uwagę na następujące aspekty sprawy:

Umowa ubezpieczenia grupowego na życie pracowników jest umową cywilnoprawną o charakterze dobrowolnym, zawieraną pomiędzy ubezpieczycielem a ubezpieczającym, w omawianym przypadku - pracodawcą, na rzecz pracowników danej jednostki, zaś składki, jakkolwiek formalnie opłacane są przez pracodawcę, pochodzą ze środków stanowiących prywatne środki pracowników, a więc nie mają przymiotu środków publicznych. Pracownicy decydują również o tym, u jakiego ubezpieczyciela chcą się ubezpieczyć poprzez wyrażenie zgody na objęcie ich takim ubezpieczeniem.

Dla rozstrzygnięcia pierwszej z podniesionych w pytaniach kwestii zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy ze środków publicznych mogą być poniesione wydatki z tytułu zawarcia umowy grupowego ubezpieczenia pracowników na życie w wypadku, gdyby ubezpieczający (podmiot należący do sektora finansów publicznych) nie dopełnił przyjętych na siebie obowiązków, co skutkowałoby koniecznością poniesienia przez niego określonych obciążeń finansowych.

Zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych zostały określone w art. 35 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=180304]ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 1591 z późn. zm.[/link]). Stosownie do zawartych w tym artykule regulacji, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.