Opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 16 grudnia 2009 r. w sprawie zgodności z prawem umów ubezpieczenia grupowego pracowników na życie zawieranych

W odpowiedzi na pisma dotyczące wydania opinii w sprawie zgodności z prawem umów ubezpieczenia grupowego pracowników na życie (na koszt pracowników), zawieranych w trybie przepisów [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=1A9D4E4FC1D122CE98CF11A1DB51D7D2?id=247401]Prawo zamówień publicznych[/link] przez podmioty zobowiązane do zachowania dyscypliny finansów publicznych, jak również w sprawie interpretacji przepisów w zakresie zawierania umów outsourcingu przez podmioty finansowane ze środków publicznych w związku z załączonym projektem umowy, uprzejmie wyjaśniam:

Z uwagi na to, iż tutejsza Izba może wypowiadać się jedynie w sprawach mieszczących się w zakresie jej właściwości, pragnę poinformować, iż o właściwości rzeczowej Izby traktują przepisy [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=161737]ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.)[/link].

Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy, oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:

1) jednostek samorządu terytorialnego,

2) związków międzygminnych,

3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów,

4) związków powiatów,

5) stowarzyszeń powiatów,

6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych,

7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne ww. podmiotów, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (art. 5 ust. 1 ww. ustawy).

Stosownie natomiast do treści art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2) budżetu i jego zmian,

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

6) absolutorium.

W wypadku stwierdzenia, że badana uchwała lub zarządzenie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, Kolegium Izby orzeka o ich nieważności, natomiast w wypadku nieistotnego naruszenia prawa - Kolegium nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa (art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 2 ww. ustawy).

Jeśli chodzi o wydawanie opinii, to stosownie do przepisów art. 13 ww. ustawy, do zadań izby należy wydawanie opinii o:

- możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych,

- możliwości sfinansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prognozy kształtowania się długu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 172 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych,

- przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami,

- przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze,

- przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu,

- wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium.

W związku z powyższym Izba nie ma uprawnień do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności z przepisami prawa umowy outsourcingu, bowiem nie jest uprawniona do wydawania opinii w sprawach projektów umów cywilnoprawnych, czy przeprowadzania analizy prawnej postanowień konkretnych umów cywilnoprawnych. O treści umów decydują strony umowy w granicach zakreślonych przepisami prawa.

Nie można też zapominać, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej, zgodnie z art. 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=7E384D45317C23FD9E6B62CACC43B9BE?id=163433]ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)[/link], art. 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8E2FCF59D155EEC2C7BC56400E9E7DCC?id=163434]ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)[/link] oraz art. 6 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=F0FF2316A78519BA2CE2E366CC5D64DD?id=163432]ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)[/link].

Jednakże ze względu na stawiane pytania w zakresie prawidłowości dysponowania środkami finansowymi, jak i ewentualnej odpowiedzialności ubezpieczającego z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tutejsza Izba, w zakresie swojej właściwości, pragnie zwrócić uwagę na następujące aspekty sprawy:

Umowa ubezpieczenia grupowego na życie pracowników jest umową cywilnoprawną o charakterze dobrowolnym, zawieraną pomiędzy ubezpieczycielem a ubezpieczającym, w omawianym przypadku - pracodawcą, na rzecz pracowników danej jednostki, zaś składki, jakkolwiek formalnie opłacane są przez pracodawcę, pochodzą ze środków stanowiących prywatne środki pracowników, a więc nie mają przymiotu środków publicznych. Pracownicy decydują również o tym, u jakiego ubezpieczyciela chcą się ubezpieczyć poprzez wyrażenie zgody na objęcie ich takim ubezpieczeniem.

Dla rozstrzygnięcia pierwszej z podniesionych w pytaniach kwestii zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy ze środków publicznych mogą być poniesione wydatki z tytułu zawarcia umowy grupowego ubezpieczenia pracowników na życie w wypadku, gdyby ubezpieczający (podmiot należący do sektora finansów publicznych) nie dopełnił przyjętych na siebie obowiązków, co skutkowałoby koniecznością poniesienia przez niego określonych obciążeń finansowych.

Zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych zostały określone w art. 35 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=180304]ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 1591 z późn. zm.[/link]). Stosownie do zawartych w tym artykule regulacji, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są dokonywać wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (ust. 2). Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (ust. 1 i 3). Ponadto, jak wynika z ust. 4 tego artykuł, jednostki sektora finansów publicznych dokonują zakupu usług, dostaw lub robót budowlanych na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.

Celem tej regulacji jest zapewnienie stosowania prawem przewidzianych procedur przez jednostki sektora finansów publicznych przy wydatkowaniu środków publicznych na realizację nałożonych na nie zadań publicznych.

Wydatki publiczne mogą być dokonywane jedynie przez uprawnione do tego podmioty, w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, którym wolno to, co nie jest przez prawo wyraźnie zabronione, w sektorze finansów publicznych obowiązuje bowiem zasada, iż dozwolone jest tylko to, na co zezwala prawo.

Do sektora finansów publicznych należą podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=180304]ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 1591 z późn. zm.)[/link], a w tym jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne.

Jak wynika z art. 167 ust 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=180304]ustawy o finansach publicznych[/link], wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na:

1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.

Jednostki organizacyjne j.s.t. dysponujące środkami publicznymi dokonują wydatków w oparciu o swoje plany finansowe związane z realizacją wykonywanych przez nie zadań. Źródła finansowania tych wydatków ujmowane są w budżetach odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepisy z zakresu prawa pracy, czy ubezpieczeń społecznych obligują pracodawców do ponoszenia wydatków na wynagrodzenia i uposażenia, składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jak również innych składek czy opłat o charakterze obligatoryjnym.

Brak jest natomiast przepisów, które obligowałyby pracodawcę samorządowego do zawarcia umowy grupowego ubezpieczenia pracowniczego, a tym samym stanowiłyby podstawę do przyjmowania na siebie skutków finansowych z tytułu niedopełnienia przez siebie obowiązków wynikających z postanowień takiej umowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Izby, przepisy [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=1A9D4E4FC1D122CE98CF11A1DB51D7D2?id=247401]o zamówieniach publicznych[/link] nie znajdą w omawianej sytuacji zastosowania. Jednocześnie pragnę przypomnieć, iż powyższe stanowisko nie ma wiążącego charakteru, Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku nie posiada bowiem uprawnień do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa.

[i] Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku[/i]