Maciej Rzewuski: Brakuje wizji na zabezpieczenie informacji niejawnych

Aktualna rzeczywistość związana z wojną toczącą się za wschodnią granicą naszego kraju skłania do wielu refleksji. Przy okazji niejako prowokuje też do stawiania pytań dotyczących najbliższej przyszłości w kontekście praw obywateli, bezpieczeństwa oraz funkcjonowania instytucji państwowych, w tym wymiaru sprawiedliwości.

Z zapowiedzi przedstawicieli rządów wielu państw europejskich, w tym rządu RP, wynika jednoznacznie, że w najbliższym czasie w wielu gospodarkach planowane jest znaczące zwiększenie nakładów finansowych na obronność i zintensyfikowanie działalności w wielu obszarach związanych z szeroko pojętą wojskowością. Zakładać należy, że skutkować to będzie zwiększeniem zamówień publicznych i wzrostem działalności kontraktowej dla przedsiębiorców z takich branż gospodarczych, jak m.in. zaopatrzenie i uzbrojenie wojskowe, projektowanie i budownictwo wojskowe, inwestycje komunikacyjno-drogowe czy usługi teleinformatyczne (IT). Zakładać należy także i to, że działalność ta będzie przebiegać w kooperacji międzynarodowej.

Przedsiębiorcy, tajemnice i roszczenia

Realizacja przedsięwzięć z „elementem wojskowym” z natury rzeczy wiąże się z koniecznością udostępnienia podmiotom biorącym w nich udział informacji niejawnych o różnych klauzulach tajności, po uprzednim – rzecz jasna – uzyskaniu przez te podmioty stosownego poświadczenia/świadectwa bezpieczeństwa. Dodać warto, że przedsiębiorcy polscy mogą uzyskać dostęp również do informacji niejawnych międzynarodowych, przy czym poświadczenia i świadectwa upoważniające do dostępu do polskich informacji niejawnych upoważniają jednocześnie do informacji niejawnych międzynarodowych, z wyjątkiem informacji niejawnych NATO i UE. Dostęp do informacji niejawnych tych organizacji uwarunkowany jest posiadaniem odpowiedniego poświadczenia/świadectwa NATO lub UE.

Przedsiębiorcy realizujący zobowiązania z wykorzystaniem informacji niejawnych nie są zobowiązywani – co oczywiste – do rezygnacji z dochodzenia roszczeń, jakie w związku z realizacją danego kontraktu mogą się pojawić. Ewentualne przypuszczenie, że wszystkie tego rodzaju inwestycje zakończą się w umówionym terminie i bezproblemowo, oraz że strony nie będą widziały potrzeby dochodzenia swoich praw przed sądem – byłoby dużą naiwnością. Naiwnością byłoby również zakładanie, że potencjalne strony procesu nie będą chciały powoływać się w postępowaniu sądowym na materiały zawierające informacje niejawne, jeśli miałyby one stanowić istotny dowód dla dochodzonych przez te strony praw.

W tym stanie rzeczy pojawiają się więc naturalne pytania: czy – a jeśli tak, to w jakim stopniu i zakresie – obowiązujące przepisy regulujące postępowanie gospodarcze (czy nawet szerzej: postępowanie cywilne) przewidują możliwość wprowadzenia do procesu i procesowego wykorzystania dowodów zawierających informacje niejawne? Czy rozwiązania te są wystarczające i czy w odpowiednim stopniu chronią zarówno bezpieczeństwo państwa związane z informacjami niejawnymi, jak i interesy stron? Czy sądownictwo cywilne w Polsce jest przygotowane (choćby pod względem technicznym) do przetwarzania informacji niejawnych?

Procesowo niewidzialne

W odróżnieniu od procedury karnej, która już od 11 lat precyzyjnie określa (zarówno na poziomie ustawowym, jak i w aktach wykonawczych niższego rządu) możliwości pozyskiwania i wykorzystywania informacji niejawnych, w postępowaniu cywilnym jak dotąd nie wprowadzono żadnych rozwiązań, które regulowałyby dowodowe wykorzystanie tego rodzaju materiałów. Poza przepisami art. 153 § 1, 248 i 259 pkt 2 k.p.c., które o informacjach niejawnych ledwie napomykają, ustawodawca nie przewiduje w tej materii jakichkolwiek szczegółowych rozwiązań. Brak jest instrumentów procesowych, które pozwalałyby na formalne wprowadzenie do procesu gospodarczego dowodów zawierających informacje niejawne, jak też transparentnych zakazów, które wykluczałyby możliwość ich wykorzystania w postępowaniu, zwłaszcza gdy dowód tego rodzaju ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma tym samym również i środków, które takie dowody w postępowaniu cywilnym chroniłyby w sposób uwzględniający ich wyjątkową specyfikę.

Głośne milczenie ustawodawcy

Trudno znaleźć racje, które taką sytuację mogłyby uzasadniać. Z jakich względów bowiem przedsiębiorca miałby być pozbawiony możliwości udowodnienia w procesie gospodarczym, że zgodnie z zawartą umową np. dostarczył wskazanej jednostce wojskowej haubice o określonych parametrach i zamówionej ilości, tylko dlatego, że udowodnienie tej okoliczności wymagałoby odwołania się do informacji objętych klauzulą tajności – trudno dociec. Trudno też zrozumieć, dlaczego biegli, których zadaniem byłoby np. ustalenie prawidłowości wykonania obiektu wojskowego, mieliby być pozbawieni możliwości powołania się na informacje niejawne w swoich analizach, tylko z tego względu, że procedura cywilna nie przewiduje możliwości wykorzystania takich informacji, a nawet i nie określa, jak postąpić z opinią, która na informacjach niejawnych bazuje.

Wątpliwości budzić może także aksjologia zakazująca wykorzystania w postępowaniu sądowym, innym niż karne, materiałów pozyskanych w ramach tzw. kontroli operacyjnej (tj. podsłuchów itp.). Jeśli kontrolę operacyjną zastosowano w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa korupcji (art. 228 k.k., art. 229 k.k.) związanego np. z „ustawieniem” przetargu na dostawę uzbrojenia czy zaopatrzenia dla wojska, a pozyskane tą drogą materiały potwierdziły to podejrzenie, to przyczyny, z powodu których na materiały te nie może powołać się w procesie cywilnym przedsiębiorca, który wspomniany przetarg przegrał i z tego tytułu domaga się odszkodowania za poniesioną szkodę – są wysoce niezrozumiałe.

Brak przepisów, które na gruncie postępowania cywilnego dopełniałaby ochrony informacji niejawnych w postępowaniach toczących się przed sądami powszechnymi, jest milczeniem ustawodawcy – zbyt głośnym jak na obecną sytuację geopolityczną w Europie, którego sens trudno uchwycić, a tym bardziej zrozumieć.

Za ciasne reformy

Zdumienie jest tym większe, jeśli zważy się, że w 2018 r. ustawodawca podjął próbę uregulowania wspomnianej materii. Impas miał zostać przełamany inicjatywą prawodawczą, wyrażoną w projekcie z 17 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (RCL – UD 180), która przewidywała wprowadzenie do k.p.c. rozwiązań służących ochronie informacji niejawnych. Po krytycznej ocenie tego projektu, wyrażonej przez środowiska prawnicze (m.in. Ośrodek Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych z 11 czerwca 2018 r.) los wspomnianego projektu jest obecnie nieznany. Aktualnie zatem – pomimo upływu czterech lat (!) – nie wiadomo, czy ustawodawca zaniechał dalszych prac nad projektem w formule, jaka była konsultowana społecznie, czy też w ogóle zrezygnował z prac nad przedmiotową materią.

Na marginesie odnotować warto, że krytyka wskazanego projektu nie była pozbawiona racji, gdyż w zasadniczej mierze projekt z 2018 r. stanowił dość bezrefleksyjną „kalkę” rozwiązań obowiązujących na gruncie k.p.k. i zawierał uregulowania (np. dotyczące ograniczenia udziału w sprawie interwenienta) nie do końca przemyślane i jasne. Zaproponowana w projekcie reforma procedury cywilnej nie tylko nie obejmowała zagadnienia ochrony informacji niejawnych w postępowaniu cywilnym w całej jego złożoności, ale wręcz sprawiała wrażenie skrojonej zbyt skąpo.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Czy prawo operacyjne jest już odrębną dziedziną prawa?

Obowiązek ścigania przestępstw, ich rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania, a także wykrywania...

Bez klauzuli, bez problemu?

W obecnym stanie prawnym po materiały zawierające informacje niejawne strony i biegli mogą sięgać tylko wtedy, gdy pieczętująca je klauzula tajności zostanie uchylona. Taka możliwość jednak żadnym rozwiązaniem sygnalizowanego problemu nie jest. Przede wszystkim dlatego, że nie zawsze i nie każda klauzula tajności uchylona być może. Po wtóre, procedura uchylania klauzuli jest czynnością rozłożoną w czasie, w związku z czym rozwiązanie takie już z założenia nie jest działaniem optymalnym. Z oczywistych względów pozostaje ono w sprzeczności z zasadą, która głosi, że rozstrzygnięcie w sprawach gospodarczych powinno zapaść nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od dnia złożenia odpowiedzi na pozew, a jeżeli jej nie złożono – w ciągu sześciu miesięcy od dnia upływu terminu do jej złożenia (art. 458⁸ § 4 k.p.c.).

Zatrzymując się na wątku dotyczącym szybkości postępowania cywilnego, zauważyć należy, że rozwiązania wprowadzone ostatnią, „dużą” reformą k.p.c., tj. ustawą z 4 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1469) w założeniu projektodawcy zapewnić miały szybsze i sprawniejsze rozpoznawanie spraw w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami. W tym celu wprowadzono wiele różnych rozwiązań proceduralnych. Tytułem przykładu wskazać warto, że zgodnie z art. 458⁵ § 1 k.p.c., w sprawie gospodarczej strony muszą podać ogół twierdzeń co do faktów i dowodów na ich poparcie już w pierwszych pismach procesowych, a zgodnie z art. 458¹¹ k.p.c., czynność strony, a w szczególności oświadczenie woli lub wiedzy, z którą prawo łączy nabycie, utratę lub zmianę uprawnienia strony w zakresie danego stosunku prawnego, może być wykazana wyłącznie dokumentem, o którym mowa w art. 773 k.c., chyba że strona wykaże, że nie może przedstawić dokumentu z przyczyn od niej niezależnych.

To, na ile założenia przyświecające tej nowelizacji udało się zrealizować, od trzech lat jest przedmiotem analiz i dyskusji. Sami przedsiębiorcy, osoby z szeroko pojętej sfery obrotu prawnego, a nawet i ogół społeczeństwa zmiany te oceniają różnie, choć w zasadzie wszyscy są zgodni co do tego, że spektakularnego przyspieszenia procesów gospodarczych zmiany te nie przyniosły. Nie ulega jednak wątpliwości, że na tle tak dużej nowelizacji brak rozwiązań dotyczących informacji niejawnych jawi się jako wyraźny paradoks: z jednej strony bowiem ustawodawca wprowadził (i podkreślił, że wprowadził) mechanizmy mające służyć szybszemu i sprawniejszemu rozstrzyganiu sporów o charakterze gospodarczym, z drugiej zaś niejako systemowo zgodził się, by sprawy zawierające informacje niejawne toczyły się latami.

Sale profesjonalne, czyli sądowy kwiat paproci

Niezależnie od wskazanych mankamentów natury merytorycznej, również techniczna strona tytułowego zagadnienia budzi wątpliwości. Pamiętać bowiem trzeba, że przetwarzanie informacji niejawnych wymaga zachowania specjalnych warunków, a ich stworzenie – stosownych nakładów.

Sale przystosowane do przeprowadzania rozpraw i posiedzeń w sprawach zawierających informacje o klauzulach „zastrzeżone”, „poufne”, „tajne” lub „ściśle tajne” winny spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 29 maja 2012 r. w sprawie środków bezpieczeństwa fizycznego stosowanych do zabezpieczania informacji niejawnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 683 ze zm.) oraz w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 23 stycznia 2014 r. w sprawie doboru i zakresu stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego stosowanych do zabezpieczania informacji niejawnych (Dz.Urz.MS z 2014 r. poz. 32), a mówiąc w skrócie: powinny m.in. posiadać certyfikaty ochrony elektromagnetycznej oraz być wyposażone w środki ochrony akustycznej. Sal rozpraw, które spełniałyby takie wymogi, jest obecnie w skali kraju zaledwie kilkanaście. Są one zatem nieomal jak legendarny kwiat paproci, o którym wielu sędziów słyszało, ale mało kto je widział.

Jak pokazuje doświadczenie procesów karnych, wobec braku swobodnego dostępu do odpowiednio zabezpieczonych sal rozpraw, na których sądy mogłyby odtworzyć wspomniane materiały, alternatywą staje się rozpoznawanie spraw w jedynych dostępnych pomieszczeniach, które odpowiadają standardom bezpieczeństwa, tj. w Kancelariach Tajnych. Zważywszy na fakt, iż kancelarie takie z reguły są niewielkimi pomieszczeniami stricte biurowymi, rozpoznawanie w nich jakichkolwiek spraw w szerszym gronie, tj. z udziałem składu orzekającego, stron, ich pełnomocników i biegłych jest procedowaniem, które – oględnie mówiąc – z powagą sądową niewiele ma wspólnego.

Czy ilość tzw. bezpiecznych sal rozpraw, tzn. sal spełniających kryteria standardów ochrony informacji niejawnych, jakimi dysponują obecnie sądy w Polsce, jest wystarczająca, by „pomieścić” również posiedzenia cywilne, jest pytaniem, na które warto poszukać rzeczowej i obiektywnej odpowiedzi.

Ochrona informacji niejawnych przed osobami nieupoważnionymi to bez wątpienia jeden z kluczowych elementów wpływających na bezpieczeństwo każdego państwa.

W Polsce problematyka ochrony informacji niejawnej jest zagadnieniem, które od ponad stu lat (1918 r.) jest przedmiotem uwagi i troski ustawodawcy, i w zasadzie uznać by można, że po 1999 r. – a już zwłaszcza po 2011 r. (wejście w życie ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnej, Dz.U. z 2019 r., poz. 742) – w przedmiocie tym uczyniono nieomal wszystko. Jak pokazuje jednak życie, wciąż pozostają szerokie obszary społecznej aktywności, w których stopień ochrony informacji niejawnych nie jest zadowalający i budzi poważne zastrzeżenia.

Analiza obowiązujących rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że ustawodawca polski nie miał i wciąż nie ma spójnej i klarownej wizji ochrony informacji niejawnych w postępowaniu gospodarczym.