Akt prawa lokalnego, czyli sztuka pisania uchwał

Błędy się zdarzają, trudno, ale gorzej jeżeli wojewoda lub sąd administracyjny odrzucają uchwałę, bo radni w ogóle nie zrozumieli, czym jest akt prawa lokalnego i niezgodnie z prawem postanowili regulować rzeczywistość.

Co to jest akt prawa lokalnego?

„Aby akt normatywny uznany został za przepis powszechnie obwiązujący to spełnione muszą zostać określone wymogi – przypominał radnym wojewoda śląski w jednym ze swoich rozstrzygnięć nadzorczych – takie jak: akt musi być wydany przez kompetentny organ, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, obowiązującego na danym obszarze, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata), wywierający "skutki zewnętrzne", oraz musi zostać ogłoszony w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych."

W tym konkretnym przypadku organ nadzoru unieważnił uchwałę rady miejskiej w Sośniewicach, która przyjęła program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów i nadała mu charakter aktu prawa miejscowego. Za upoważnienie ustawowe do wydania aktu normatywnego nie może być jednakże uznany przepis art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, na który powołała się rada w Sośniewicach – uznał wojewoda. Przepis ten należy traktować jako podstawę do tworzenia dokumentów, stanowiących wyłącznie plan działania danej jednostki samorządu terytorialnego w sferze edukacji.

Samorządowcy mogą tworzyć prawo tylko wtedy, gdy zezwala im na to ustawa

Tak zwana utrwalona linia orzecznictwa wskazuje, że radni mogą tworzyć akt prawa miejscowego jedynie w bardzo określonych sytuacjach, opisanych w ustawach. Linia orzecznicza to inaczej mówiąc przekonanie większości sędziów, że tak a nie inaczej należy interpretować prawo. Tworzy się ona na podstawie stosowanej praktyki przez sądy i np. organy nadzorcze samorządów. Można sobie wyobrazić wyjątki i odmienne zastosowanie prawa, niż to wynikające z utrwalonej linii orzecznictwa, ale wymagałoby to pewnego rodzaju przełamania, czyli silnego przekonania konkretnego organu nadzorczego lub sądu, który zdecydowałby się na odmiennie orzekanie.

Wobec utrwalonej linii orzecznictwa samorządowcy są bezradni. Na nic się zda powoływanie się na klauzule generalne, takie jak np. zapisane w pierwszym artykule ustawy-matki o samorządzie gminnym: „Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową", albo w art. 163. Konstytucji RP, który wprowadza zasadę domniemania kompetencji samorządu, jeżeli ustawy szczegółowe nie wprowadzają innych ustaleń: „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych".

W praktyce obowiązuje jednak zdanie, że dozwolone jest jedynie to, co jest zapisane w ustawach i nic ponadto.

Dosadnie to zawarł wojewoda kujawsko-pomorski w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały radnych z Nakła nad Notecią.„Każdorazowo w akcie rangi ustawowej, zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego."

W tym przypadku chodziło o to, że rada gminy ustanowiła nagrody burmistrza za szczególne osiągnięcia w dziedzinie kultury, sportu i działalności społecznej honorowane statuetkami „Laur Św. Wawrzyńca", które przyczyniają się do wzrostu promocji miasta i gminy Nakło nad Notecią. Radni powinni zastosować się do rygoru ustawy o sporcie lub ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – orzekł organ nadzoru. Wojewoda nie znalazł ustawy, która wskazywałaby, że można przyznawać nagrody za promocję gminy, więc uchwałę unieważnił.

Podobnie postąpił wojewoda dolnośląski z uchwałą rady miasta Piechowice, którą postanowiono zlikwidować nazwę ulicy Drzymały w mieście, bowiem i tak nikt przy niej nie mieszkał, ani nie było tam żadnych obiektów. Po analizie faktów organ nadzoru stwierdził, że nazwa ulicy Drzymały formalnie już nie istniała, nie mogła zatem ulec likwidacji, a więc uchwała w tej sprawie została podjęta bez podstawy prawnej.

Ważne jest uzasadnienie wojewody, zgodne z obowiązującą linią orzecznictwa: „Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia."

Można znaleźć przypadki uzasadniające podejmowanie samodzielnych decyzji autonomicznego samorządu bez konieczności poszukiwania podstawy prawnej określonej w poszczególnych ustawach, innych niż ustawa zasadnicza i ustawa o samorządzie. Niemniej jednak w zdecydowanej większości przypadków drobiazgowość sądów i organów nadzorczych ma uzasadnienie.

Choćby w przypadku ulicy Drzymały ma rację wojewoda, gdy pisze: „ Jak czytamy w piśmiennictwie, uchylanie przepisów, które nie obowiązują, jest zbędne i szkodliwe, gdyż powoduje zamęt informacyjny. Bez znaczenia jest przy tym, z jakiego powodu dotychczasowe rozporządzenie utraciło moc obowiązującą."

Gmina działa jedynie na swoim terytorium

Rada Tarnowa Opolskiego przyjęła statut swojej gminy. W jednym z punktów zapisała możliwość odbywania przez radę gminy wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw. Uchwałę unieważnił wojewoda opolski, bowiem stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania - co wynika zresztą wprost z art. 94 Konstytucji - a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jej obszar. Dodatkowo – zauważył organ nadzoru – brzmienie art. 22 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tej gminy, a w szczególności organów innych gmin.

Do kogo rada samorządowa adresuje uchwały

Rada miejska w Janikowie określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych i zapisała, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są mieszkańcy gminy i miasta Janikowo posiadający w dniu ich przeprowadzania czynne prawo wyborcze.

Uchwałę unieważnił wojewoda kujawsko-pomorski, który powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1116/02). NSA wskazał, że „wśród zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach. Istotnym jest, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę, a są nimi mieszkańcy gminy. Fakt pozbawienia praw publicznych, praw wyborczych, czy też ubezwłasnowolnienie mieszkańca gminy nie jest jednoznaczne z pozbawieniem go prawa do udziału w konsultacjach."

Organ nadzoru dodał, że „w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Stąd też przyjąć należy, iż ograniczenie liczby osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach wyłącznie do tych, które posiadają czynne prawo wyborcze oraz w przypadku konsultacji środowiskowych do udziału w konsultacjach uprawnieni są umocowani przedstawiciele grup społeczno-zawodowych, organizacji pozarządowych lub innych podmiotów działających na terenie Gminy i Miasta Janikowo – stanowi naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych."

Podobny, ale odwrotny problem wystąpił w uchwale rady miejskiej w Świebodzicach, która przyjęła, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze będą przyznawane jedynie mieszkańcom gminy Świebodzice. Tę uchwałę unieważnił wojewoda dolnośląski, bowiem ograniczenie osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych jedynie do mieszkańców gminy Świebodzice, w kontekście przepisów ustawy o pomocy społecznej, było działaniem nie znajdującym podstawy w przepisach prawnych.

Uchwałodawca pominął w tym zakresie normę art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą: „Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić."

Tworzy się jeden przepis dla wszystkich beneficjentów

Rada w Bytomiu ustaliła zasady naliczania i sposobu pobierania odpłatności ponoszonej przez osoby korzystające z noclegowni MOPS-u przy ul. Kosynierów w mieście. Decyzję rady unieważnił wojewoda śląski, bowiem uchwała regulująca opłaty za korzystanie z noclegowni jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem generalnym, który swym zakresem powinien obejmować wszystkie funkcjonujące na terenie danej gminy jednostki świadczące takie usługi. Ponadto uchwała powinna zostać sformułowana w taki sposób, by w sytuacji utworzenia np. nowego ośrodka wsparcia nie było konieczności podejmowania kolejnej uchwały – dodał organ nadzoru.

Hierarchia przepisów prawa

Rada miejska w Świdnicy podjęła uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego w Świdnicy. Postanowiła, że w sprawach nieuregulowanych regulaminem będą miały zastosowanie przepisy powszechne ze szczególnym uwzględnieniem Kodeksu cywilnego, ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy prawo przewozowe, czyli wskazała kiedy należy stosować przepisy ustawowe.

Uchwałę unieważnił wojewoda dolnośląski, bowiem ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać o stosowaniu ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Inaczej mówiąc, samorządowcy nie mogą w uchwale dokonywać modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację – zauważył wojewoda.

Trzeba znać zasady techniki prawodawczej

Biblią dla radnych, którzy stanowią prawo, musi być załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Określa on podstawowe zasady redagowania i publikowania aktów prawnych, w tym uchwał samorządowych.

Rada gminy Porąbka dokonała zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. Ta uchwała była jednak typowym aktem kierownictwa wewnętrznego o charakterze organizacyjno - porządkowym. Miała ona jedynie na celu dokonanie swoistego podziału administracyjnego istniejących oświatowych jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że taka uchwała (niebędąca aktem prawa miejscowego) nie podlega publikacji.

Po przyjęciu jednolitego tekstu uchwały - publikacji w dzienniku urzędowym podlega jedynie ów tekst, w postaci obwieszczenia. Nie publikuje się natomiast uchwały, którą przyjęto tekst jednolity.

Nie mogą istnieć w obrocie prawnym dwa akty prawne regulujące to samo. Rada Gdyni uchwałą wprowadziła zmiany do statutu Muzeum Emigracji, nie uchylając poprzedniego statutu. Biorąc pod uwagę treść tej nowej uchwały wojewoda stwierdził, że z chwilą jej wejścia w życie w obrocie prawnym pozostawałyby dwa statuty Muzeum Emigracji w Gdyni. Dlatego uchwała została unieważniona.

Nie można w uchwale ponownie przyjmować zapisów, które w identycznym brzmieniu zostały już przez organ nadzoru i sąd administracyjny uznane za niezgodne z prawem. Rada gminy Lubomia ustanowiła dopłatę dla właścicieli zamieszkałych nieruchomości do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ nadzoru zwrócił uwagę (chyba ze zdziwieniem), że poprzednia uchwała rady gminy Lubomia w tej samej sprawie zawierała identyczne – jak te zakwestionowane obecnie – regulacje. Poprzednia uchwała została uznana przez wojewodę i WSA za sprzeczną z prawem. Nowa również.

Zdarza się zastosowanie nieprawidłowych oznaczeń jednostek redakcyjnych i kolejności numeracji. Podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną jest paragraf. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret. Treść paragrafu, która w miarę możliwości powinna przyjąć formułę jednego zdania ujmującego samodzielną myśl w postać normy prawnej, należy oznaczać grecką literą „§" i kolejną liczbą zapisaną cyfrą arabską z kropką. Paragraf należy pisać od nowej linijki po akapicie. W obrębie całej uchwały należy zachować ciągłość numeracji paragrafów, nawet w przypadku zastosowania w uchwale metody grupowania jednostek systematyzacyjnych wyższego stopnia, takich jak np. „dział", „rozdział", itd.