4 tysiące uchylonych uchwał

Jedną z podstawowych zasad wykonywania konstytucyjnych obowiązków przez gminę jest zasada pozostawania w zgodzie z prawem. Jej gwarantem jest nadzór administracji rządowej. Wojewoda ma obowiązek zbadania legalności aktu prawa miejscowego w całości i działa z mocy urzędu, a nie na wniosek osób trzecich. W rozstrzygnięciu musi podać uzasadnienie.

Udział zakwestionowanych uchwał w podjętych ogółem wydaje się niewielki, ale ich liczba nie maleje. Z niepełnych danych (na pytanie „Rz" w tej sprawie odpowiedziało 14 urzędów wojewódzkich) wynika, że w 2010 r. uchylonych zostało około 4 tys. uchwał, z czego do sądu wojewodowie zaskarżyli ponad 100. Rady wniosły około 70 skarg na rozstrzygnięcia wojewody. Tak np. w woj. małopolskim zapadło w 2010 r. prawie 18,4 tys. uchwał, z czego wojewoda uchylił 158, a zaskarżył do sądu 23. Na Mazowszu wojewoda uchylił 132 uchwały na 24 647 podjętych. Do sądu zaskarżył 12.

Wojewoda ma 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia od chwili otrzymania uchwały (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Po tym terminie nie może wydać rozstrzygnięcia, ale może zaskarżyć całą uchwałę lub jej część do sądu. Rady po otrzymaniu rozstrzygnięcia mają 30 dni na wniesienie skargi do sądu.

Więcej po wyborach

– Zjawisko uchylania uchwał przez wojewodę nasila się po wyborach samorządowych. Nowi radni nie zdają sobie sprawy, że ich funkcja jest ograniczona prawem – mówi Andrzej Tokarski, dyrektor Wydziału Prawa Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. – Źródłem błędów staje się także każda zmiana przepisów. Część samorządów nie zdąży zauważyć zmian i podejmuje uchwały według poprzednich regulacji. Bywa, że nowe prawo wymaga dużego zrozumienia, właściwej interpretacji. Tymczasem samorządowi prawnicy przyjmują doktrynę, w myśl której opracowują projekty uchwał, podczas gdy organ nadzorczy ma inną wykładnię prawa i uchyla cały zestaw uchwał.

Co sprawia kłopoty

Gminom najwięcej kłopotów sprawiają uchwały z dziedziny zagospodarowania przestrzennego, gospodarki komunalnej czy oświaty. Niektórych etapów, np. w wypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można pominąć.

– Od mieszkańców dowiadujemy się o nieprzestrzeganiu procedur i choć ich zgłoszeń nie możemy traktować jako skargi, to zwracamy uwagę na te sytuacje. Mamy też skargi od burmistrza czy wójta na rady, gdy te zmieniają uchwały przez nich przygotowane. Jeśli są zgodne z prawem, nie mamy zastrzeżeń – twierdzi Tokarski. – Gorzej, gdy organy wykonawczy i stanowiący wchodzą w uprawnienia drugiej strony, choć ustawy ustrojowe dokładnie określają ich kompetencje.

Poważnym źródłem uchybień jest nieprecyzyjne prawo. Tak np. w ustawie o systemie oświaty użyto określenia „organ prowadzący", a w ustawie o działalności gospodarczej „organ założycielski". Zdarza się, że ustawy wprowadzające nowe zadania nie precyzują, kto ma zająć stanowisko w danej sprawie – rada czy zarząd.

Liczba uchylonych uchwał, powtórzmy, jest niewielka, ale konsekwencje zawartych w nich błędów ponosi najczęściej społeczność lokalna.

Opinia

Kazimierz Bandarzewski, Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego UJ

Rozstrzygnięcia nadzorcze mają źródło w naruszeniu prawa przez organy stanowiące, które podejmując uchwały, poszukują regulacji prawa miejscowego w przepisach organizujących samorząd. Warto więc doprecyzować w ustawach samorządowych, iż uchwały należy podejmować tylko na podstawie delegacji zawartej w przepisach prawa materialnego. Inne rozwiązanie to stworzenie normatywnej definicji aktu prawa miejscowego. Z tych zapisów skorzy- staliby także wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Czasem organ nadzoru ma wątpliwości co do charakteru danej uchwały i kwalifikowania błędów, dlatego celowo nie wydaje rozstrzygnięcia, by zaskarżyć daną uchwałę do sądu.