Plan zagospodarowania przestrzennego nie może zmieniać studium - wyrok NSA

Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym (nawet jeżeli polega na zamianie podstawowego przeznaczenia terenu, na funkcję dopuszczalną w ustaleniach studium), jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Uchybienie zasadzie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z wyroku NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 296/15.

Zabudowa zagrodowa zamiast komercyjnej

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W czerwcu 2014 r. właściwa Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł wojewoda, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła zasady jego sporządzania, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Organ nadzoru zauważył, że dopuszczono się naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ramach przeznaczenia części terenu objętego uchwałą. W uchwale zdecydowano, że określony obszar zostanie przeznaczony w zakresie podstawowym na zabudowę zagrodową. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ten sam teren przeznaczono natomiast na działalność komercyjną produkcyjną i/lub usługową. Ponadto organ nadzoru wskazał, że w uchwale przyjęto, że w zakresie gazyfikacji dopuszcza się zaopatrzenie w gaz i realizację sieci rozdzielczej, na warunkach określonych przez gestora sieci. Ułomność przywołanego rozwiązania sprowadza się do tego, że normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniono możliwość dokonania wskazanych czynności od określenia warunków przez gestorów sieci, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Teren w użytkowaniu rolniczym

W odpowiedzi na skargę organ gminny wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie naruszono ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano m.in., że sporny teren jest obecnie w użytkowaniu rolniczym i mimo że w studium jest on wraz z terenami sąsiednimi przeznaczony pod funkcje produkcyjno-usługowe, w omawianej zmianie planu nie musi być przeznaczany na cele nierolnicze. Dodano również, że zabudowa zagrodowa jest funkcją dopuszczalną w ustaleniach studium. Jednocześnie dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na tym terenie możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej, więc zapis niniejszego planu jedynie honorował ustalenia poprzedniego planu, aby nie pogarszać warunków zagospodarowania tego rolniczego terenu.

Odnośnie natomiast zarzutu dot. użycia zwrotu na warunkach określonych przez gestora sieci organ podniósł, że nie stanowiło to naruszenia prawa, ponieważ zapis ten nie jest ustaleniem planu, gdyż regulacja w nim zawarta nie ma charakteru dyrektywnego.

Nieprzekraczalne ramy studium

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (por. wyrok z 18 listopada 2014 r., sygn. II SA/Wr 650/14) podzielił w całości zarzuty i argumentację skargi złożonej przez organ nadzoru. Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) organy gminy zobowiązane są do zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z prostego porównania ustaleń w zakresie przeznaczenia tego samego obszaru zawartych w m.p.z.p. oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zostało uchwalone w trakcie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jasno wynika, że ustalenia obu aktów są ze sobą sprzeczne. W konsekwencji dostrzeżonego naruszenia ustaleń studium WSA stwierdził nieważność części tekstowej planu oraz załącznika graficznego w zakresie terenu zakwestionowanego przez organ nadzoru.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi sąd wskazał, że brak jest podstawy prawnej dla sytuowania w m.p.z.p. regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności (zaopatrzenie w gaz i realizacja sieci rozdzielczej gazu) od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci. Regulację zaskarżonej uchwały we fragmencie: "na warunkach określonych przez gestora sieci" WSA uznał za wydaną z przekroczeniem przyznanej Radzie delegacji ustawowej.

Skarga do NSA

Rada Gminy wywiodła skargę kasacyjną od wyroku WSA, jednakże skarga ta nie okazała się skuteczna. NSA podkreślił, że punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 9 u.p.z.p., z którego wynika, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z art. 14 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem uchwały wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące m. in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Na obszarze objętym zaskarżoną zmianą planu, stanowiącym teren projektowanej zabudowy zagrodowej plan miejscowy ustala: (i) przeznaczenie podstawowe terenu: zabudowa zagrodowa – kompleks złożony z budynków mieszkalnych, gospodarczych i inwentarskich w gospodarstwie rolnym, służący produkcji rolnej i przetwórstwu rolno-spożywczemu; (ii) przeznaczenie uzupełniające terenu: obiekty produkcyjne, agroturystyka, garaże, zieleń urządzona i izolacyjna, drogi dojazdowe, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

Tymczasem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wskazano: w odniesieniu do poszczególnych obszarów gminy ustala się utrzymanie charakteru i rozwoju przestrzennego wymienionych wsi poprzez intensyfikację zagospodarowania obszarów zainwestowania wiejskiego, z dopuszczeniem drobnych form nierolniczych aktywności gospodarczych, możliwość sytuowania nowych niewielkich zespołów zabudowy mieszkaniowej, możliwość trwałej adaptacji dawnych ośrodków produkcji i obsługi rolnictwa na cele działalności usługowo-produkcyjnej, możliwość wykorzystania wybranych terenów na cele turystyki i rekreacji, na cele agroturystyki i cele letniskowe. W innym miejscu wskazuje się w studium tereny zainwestowania produkcyjno-usługowego: tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej przeznaczone pod lokalizację funkcji komercyjnych: usługowych i produkcyjnych.

Poza sporem pozostaje, że sporny obszar według ustaleń studium miał zyskać przeznaczenie produkcyjno-usługowe, a plan miejscowy nadał mu odmienne przeznaczenie podstawowe - zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem obiektów produkcyjnych w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego dla konkretnego obszaru w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Komentarz

Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Komentowane orzeczenie stanowi dowód tego, że w obowiązującym stanie prawnym najważniejszymi dokumentami, które mogą kreować porządek przestrzenny są: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie podkreśla się, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże znaczenie studium przy uchwalaniu przyszłego planu jest niekwestionowane - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże zarówno organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i radę gminy przy uchwalaniu tych planów. Rada Gminy, mimo że jest autorem studium, nie może go dowolnie zmieniać. Należy jednocześnie zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Argumenty przedstawiane w komentowanej sprawie przez Radę Gminy mogłyby świadczyć co najwyżej o spójności, czy też o braku sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium, a miejscowym planem. Tymczasem ustawa wymaga zgodności planu i studium, co jest wymaganiem bardziej rygorystycznym. Znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto zauważyć, że obowiązujące przepisy umożliwiają obywatelom czynny udział zarówno na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i miejscowego planu zagospodarowania. Troska o własne interesy, na które może mieć wpływ sposób zagospodarowania przestrzennego, wymaga zaangażowania już na etapie sporządzania i uchwalania studium. Skoro plany miejscowe muszą być zgodne ze studium, to już ten dokument pośrednio oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych na terenie, dla którego uchwalany (zmieniany) jest plan miejscowy. Pozbawienie się możliwości wpływu na projekt studium oznacza ograniczenie udziału w procesie tworzenia planów miejscowych do możliwości wpłynięcia wyłącznie na szczegółowe założenia planu, bez wpływu na przeznaczenie gruntów. Tymczasem najczęściej to właśnie przeznaczenie gruntów ma dla właścicieli największe znaczenie, wpływa bowiem na sposób wykonywania prawa własności.