Bonifikaty dla emerytów w podatku od nieruchomości niedopuszczalne

- Nasza gmina jest niewielka i dlatego planujemy wprowadzić dla wybranych mieszkańców – emerytów pewne bonifikaty (50 proc.) w podatku od nieruchomości. Czy będzie to miało uzasadnienie w ustawowej zasadzie o samodzielności gminy?

Analiza podanego zapytania wymaga odniesienia się do dwóch aktów prawnych: ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Skoro w pytaniu mowa jest o samodzielności gminy, tytułem wstępu warto odnieść się do pierwszej z ww. ustaw. Faktycznie, zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Jednak nie oznacza to, że wszelkie działania w tej sferze są automatycznie legalne. Co bowiem istotne, wszelkie działania organów gminy, muszą mieć oparcie na wyraźnych podstawach ustawowych.

Czytaj także: Emeryci nie skorzystają ze zwolnień w podatkach lokalnych

Dyrektywa ta wynika zasadniczo z art. 7 Konstytucji RP, gdzie postanowiono, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o ww. regulacje ukształtowało się bogate orzecznictwo sądowe i nadzorcze (w tym regionalnych izb obrachunkowych) akcentujące konieczność działania ww. organów jedynie w granicach przyznanych im kompetencji.

Przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 maja 2014 r. (sygn. akt III S/Lu 184/14) podkreślono: „Organy administracji, ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 KPA zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny".

W kontekście podanego stanu faktycznego (gdzie mowa o zwolnieniach od podatku od nieruchomości) szczególnego znaczenia nabiera jednak regulacja prawna art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca postanowił tam, że wada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Dla przypomnienia ze wskazanego ust. 1 wynika zamknięty obszerny katalog zwolnień przedmiotowych zaliczono do nich m.in.: budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej; budynki, budowle i zajęte pod nie grunty na obszarze części lotniczych lotnisk użytku publicznego; nieruchomości lub ich części zajęte na prowadzenie nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego.

Zatem, z istoty ww. regulacji art. 7 ust. 3 wynika jednoznacznie, że rada gminy jest uprawniona jedynie do wprowadzania zwolnień w podatku od nieruchomości o charakterze przedmiotowym, ale nie o charakterze podmiotowym czy przedmiotowo-podmiotowym. W takim kierunku podąża również orzecznictwo administracyjne. Na uwagę w tym względzie zasługuje choćby stanowisko podane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 1945/09), wydane w zbliżonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd przyjął m.in.: „Artykuł 167 Konstytucji RP wprowadził zasadę samodzielności finansowej gmin i prawa do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 Konstytucji RP). Kierując się tymi zasadami Trybunał Konstytucyjny wskazywał (wyroki z dnia: 23 października 1996 r. K 1/96, OTK 24 1996, nr 5, poz. 38; 4 maja 1998 r. K 38/97, OTK 24 1998, nr 3, poz. 31; 9 kwietnia 2002 r. K 21/01, OTK 2002, nr 2A, poz. 17), że samodzielność finansowa gminy i prawo stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych stanowią istotny element jej podmiotowości publicznoprawnej, lecz nie mogą być rozumiane jako dowolność ustalania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy, a to oznacza zamknięty, a nie otwarty katalog źródeł dochodów gmin".

W dalszej części uzasadnienia podkreślono nadto, że uprawnienie do stanowienia kategorii podmiotów zwolnionych od podatków przysługuje tylko ustawodawcy, a nie organom stanowiącym gmin. W konsekwencji podano, że skoro w ustawach podatkowych znajdują się zwolnienia przedmiotowe, podmiotowe i przedmiotowo-podmiotowe, czy podmiotowo-przedmiotowe to należy przyjąć, że na gruncie art. 217 Konstytucji RP (który stanowi że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy) w zw. z art. 7 ust. 3 ww. ustawy podatkach i opłatach lokalnych, rada gminy może wprowadzić wyłącznie zwolnienia w podatku od nieruchomości, lecz o charakterze przedmiotowym, ale nie o charakterze podmiotowym czy przedmiotowo-podmiotowym.

Wniosek

Z regulacji prawnych oraz orzecznictwa sądowego jednoznacznie wynika, że organ stanowiący gminy (rada gminy) nie posiada upoważnienia ustawowego do kształtowania zwolnień o znamionach podmiotowych, w tym przypadku dotyczących emerytów. Z dużym prawdopodobieństwem regionalna izba obrachunkowa stwierdzi nieważność takiej uchwały.

Autor jest radcą prawnym

Podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506)