Skarbówka nie może przekraczać swych kompetencji

W jednej z gmin urząd skarbowy przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami publicznymi w zakresie udzielania przez gminę zamówień publicznych oraz prawidłowości realizacji dochodów z dysponowania gminnymi nieruchomościami.

Wyniki kontroli gmina zaskarżyła do sądu administracyjnego. W skardze wniosła o uchylenie wyników kontroli, ponieważ – zgodnie z jej twierdzeniem – urząd kontroli skarbowej nie miał legitymacji prawnej do przeprowadzania badania gospodarki finansowej gminy we wskazanym zakresie.

Jak argumentowała gmina, organ kontroli skarbowej powinien przede wszystkim stać na straży gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, albowiem taki zakres uprawnień przewidział dla niego ustawodawca w art. 1 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=8228E8B91932E10A777E5DA7E3E1AA89?id=172008]ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn. DzU z 2004 r. nr 8, poz. 65 ze zm.)[/link].

O oddalenie skargi wniósł dyrektor UKS. Wskazał, że co prawda głównym celem kontroli skarbowej jest to, co wskazała gmina, ale zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy do kompetencji skarbówki należy również kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Ponieważ ustawa o finansach publicznych zalicza do takich środków dochody publiczne, UKS miała prawo kontrolować celowość i zgodność z prawem dysponowania środkami stanowiącymi dochody własne gminy.

[srodtytul]Odrębne osoby prawne[/srodtytul]

Jak wynika z przepisów [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=A783D1A5588DFDB65A05E58A0B5ACEF9?id=77990]konstytucji[/link], jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną (art. 165). Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe (ust. 1), a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (ust. 2). Przepisy konstytucji powtórzone zostały w [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=1917A9184E5B9D8C8797DCA01C85E137?id=163433]ustawie o samorządzie gminnym[/link].

Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona przyporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy.

Skarb Państwa i gmina to dwie odrębne osoby prawne (art. 33 k.c. i art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), a budżet państwa to nie to samo co budżet gminy (art. 219 konstytucji i art. 51 ustawy o samorządzie gminnym).

Twierdzenie zakładające tożsamość tych instytucji nie jest uzasadnione, podobnie jak stanowisko, że do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania przez gminę wszystkimi środkami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Założenie to pozostaje w sprzeczności z art. 1 ustawy o kontroli skarbowej.

[srodtytul]Nadinterpretacja przepisów[/srodtytul]

Ustawa o kontroli skarbowej nie może zawierać i nie zawiera norm uprawniających do kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi gminy (jednostek samorządu terytorialnego) w zakresie szerszym, niż wynika to z ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa czy wykonywania zobowiązań publicznych i innych należności niż stanowiące dochód budżetu państwa.

Kontrola skarbowa nie jest nieograniczona, nie obejmuje wszystkiego i wszystkich. Jej zakres przedmiotowy wynika z ustawy o kontroli skarbowej. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 pkt 2 kontroli skarbowej podlegają wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki publiczne.

Podmiotem takim może być także gmina. Między innymi w zakresie gospodarowania posiadanymi przez nią środkami publicznymi, np. dotacjami celowymi czy subwencjami otrzymanymi z budżetu centralnego.

Stosownie bowiem do art. 171 ust. 1 i 2 konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a organami nadzoru nad działalnością gmin są prezes Rady Ministrów i wojewodowie, natomiast w sprawach finansowych – regionalne izby obrachunkowe, państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego – por. [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=7A182B8E36890C9963034636DFBB8EEB?id=161737]ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. DzU z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.)[/link].

Z powyższego wynika, że przeprowadzona przez urząd kontroli skarbowej kontrola w gminie nie może dotyczyć gospodarowania środkami finansowymi będącymi dochodami własnymi tej jednostki. Takie działanie należy uznać za nielegalne [b](wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 czerwca 2010 r., I SA/Go 357/10)[/b].

[ramka][b]Nie tylko wpływy z danin[/b]

O tym, jakie kategorie dochodów gmin należy zaliczyć do kategorii „własnych”, rozstrzygają przepisy [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=44F0B81B0CA1985C1D4BDDA0C74203D4?id=353367]ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst. jedn. DzU z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.)[/link].

Zgodnie z jej art. 4 do źródeł takich dochodów należy zaliczyć:

wpływy z podatków (np. lokalnych) i opłat (np. skarbowej); dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe (zakłady budżetowe), dochody z majątku, spadki i darowizny, dochody z kar pieniężnych i grzywien (wskazanych w przepisach odrębnych).

Ponadto dochodami własnymi JST są:

- 5,0 proc. dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,

- odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,

- odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy,

- odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej,

- dotacje z budżetu innych jednostek samorządu terytorialnego,

- inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.[/ramka]

[ramka][b]Uwaga [/b]