Właściwe przygotowanie inwestycji gwarantuje jej powodzenie

Przygotowując się do realizacji projektu PPP w sektorze dróg komunalnych, należy zdefiniować przyszły popyt na ruch pojazdów na drogach, które w całości lub we fragmentach mają być realizowane w formule PPP. Często już na tym etapie widoczna jest potrzeba sporządzenia całościowej analizy ruchu.

[srodtytul]Zagadnienia podstawowe[/srodtytul]

Przed przystąpieniem do realizacji projektu należy przede wszystkim wyjaśnić, jakie obowiązki gmina chce nałożyć na partnera prywatnego. Zasadniczo będą to: budowa lub remont i naprawa drogi, a następnie jej utrzymanie i eksploatacja. Należy rozważyć, które obowiązki związane z utrzymaniem i eksploatacją drogi powinna realizować gmina, aby zagwarantować odpowiednią efektywność świadczonych usług.

Kolejną kwestią jest wybór systemu wynagradzania partnera prywatnego. [b]W sektorze dróg komunalnych trudno stosować systemy wynagradzania związane z pobieraniem opłat od użytkowników dróg, dlatego polecanym rozwiązaniem jest system opłat za dostępność. [/b]

Oznacza to, że partner prywatny otrzymuje od gminy ryczałtowe wynagrodzenie, którego ewentualne zmniejszenie jest konsekwencją nienależytego wykonania obowiązków wynikających z umowy (utrzymania drogi w należytym stanie), natomiast nie ma związku z natężeniem ruchu na danej drodze.

Gdy natężenie ruchu przekroczy z góry określony poziom, partner prywatny powinien otrzymać wynagrodzenie dodatkowe. W przeciwnym razie przedsiębiorca ponosiłby ryzyko związane ze znaczną zmianą natężenia ruchu (co ma wpływ na zakres jego obowiązków), którego nie jest w stanie wycenić w momencie składania oferty.

Tak jak przy wszystkich projektach PPP ważne jest dokonanie właściwego podziału ryzyka związanego z inwestycją. Należy pamiętać, że [b]partnerowi prywatnemu można przekazać tylko takie rodzaje ryzyka, które jest w stanie kontrolować lub które można ująć racjonalnie[/b]. Innymi słowy, ryzyko pojmowane jako „niepewność” nie nadaje się do przeniesienia na podmiot prywatny i musi pozostać przy np. gminie.

[srodtytul]Problemy do rozwiązania[/srodtytul]

Dużym wyzwaniem są punkty styku kompetencji różnych podmiotów będących właścicielami dróg. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych [b]drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast pozostałe stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy[/b]. Przez wiele gmin przebiegają drogi wyższych kategorii.

Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należą do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.

Jeśli cele i wyobrażenia podmiotów odpowiedzialnych za poszczególne drogi znacznie się od siebie różnią, może dojść do konfliktu. Skutki potencjalnych rozbieżności powinny zostać szczegółowo uregulowane w umowie.

Pamiętać także należy, że droga stanowi trasę dla wielu instalacji (gaz, prąd, woda, telekomunikacja itp.). Podmioty użytkujące instalacje mają prawo do ich układania, zmian i konserwacji umożliwiające im podejmowanie prac na drogach, mimo że prace mogłyby naruszyć ich stan. Kwestia ta także powinna zostać przewidziana i uregulowana w umowie.

Uregulowania wymagają również uprawnienia podmiotów korzystających z działek przyległych do drogi, które są uzbrajane w oparciu o graniczące z nimi drogi i mają prawo dostępu do dróg publicznych. Regulacji wymagają kwestie przebudowy lub zmiany dojazdów, które będą miały wpływ na utrzymanie i eksploatację drogi. Tego samego wymagają przecięcia dróg z infrastrukturą kolejową, torowiskami tramwajowymi i zbiornikami wodnymi.

[srodtytul]Zasady odpowiedzialności[/srodtytul]

Podział ryzyka w komunalnym projekcie drogowym ma swój typowy model. Ryzyko dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę powinna ponosić gmina. Również pozyskanie terenu pod inwestycję należy z reguły do gminy, która ponosi także ryzyko opóźnień z tym związanych. W razie konieczności podmiot publiczny musi samodzielnie dokonać wywłaszczenia nieruchomości.

Partner prywatny przejmuje natomiast ryzyko złożenia wniosku zawierającego kompletną dokumentację projektową. Obciąża go też ryzyko projektowe, wykonania robót budowlanych czy utrzymania i dostępności drogi.

[b]Pamiętać przy tym należy, że na partnera prywatnego nie można przenieść ryzyka związanego z niepewnością. W konsekwencji np. ryzyko zmiany przepisów prawnych, polityczne, podatkowe, inflacji, siły wyższej zawsze ponosi podmiot publiczny, czyli np. gmina.[/b]

Od części ryzyka można się ubezpieczyć. Tak będzie w przypadku zniszczeń czy strat spowodowanych niezwykłymi zdarzeniami pogodowymi.

Istnieje także wiele istotnych rodzajów ryzyka, które mogą zostać podzielone między partnerów, np. ryzyko skażeń terenu, niewypałów i znalezisk archeologicznych. Zasadniczo partner prywatny może przejąć te rodzaje ryzyka tylko wtedy, jeżeli były mu one znane wcześniej lub mógł się o nich dowiedzieć (ponieważ tego typu zdarzenia występują stosunkowo rzadko, przenoszenie ryzyka z góry niepotrzebnie podniosłoby cenę oferty).

Ryzyko rynkowe związane z finansowym sukcesem inwestycji drogowej wiąże się głównie z tym, czy szosa znajdzie wystarczającą liczbę użytkowników, a w konsekwencji, czy się zwróci w takim stopniu, że zapewni to godziwy zysk partnerowi prywatnemu.

Ta kategoria ryzyka podlega badaniu i jest możliwa do wyliczenia. Jednak ze względów praktycznych zaleca się, aby przy realizacji inwestycji komunalnych pozostawało w większej części przy gminie. Zwłaszcza że przedsiębiorcy wykazują coraz mniejszą gotowość do jego przejmowania.

Natomiast ryzyko finansowe związane m.in. z możliwą zmianą odsetek od kredytów czy kursów walut ponosi zazwyczaj partner prywatny. Oczywiście pod warunkiem zachowania równowagi na rynku bankowym.

[srodtytul]Klucz do sukcesu[/srodtytul]

Kwestia, czy projekt PPP zostanie zwieńczony sukcesem, często bardziej zależy od organizacji jego realizacji niż od samego projektu. Istotne jest przede wszystkim przygotowanie gminy w trzech aspektach: możliwości realizacji, przygotowania projektu i jego rentowności. Muszą istnieć wola i zgoda polityczna wśród władz gminy, niezależnie od ich przynależności do ugrupowań politycznych.

Im bardziej intensywne prace nad przygotowaniem projektu, tym większe szanse jego powodzenia. W szczególności w projektach drogowych wykonawca będzie potrzebował wielu szczegółowych danych, aby móc skalkulować cenę ofertową. W końcu projekt musi być tak ukształtowany, aby w rachunku ekonomicznym opłacał się gminie. Nie może być ani zbyt duży, ani zbyt mały.

Nic więc dziwnego, że większość gmin cofa się przed podobnymi projektami i próbuje najpierw realizacji prostszych zamierzeń. Mimo to projekty PPP w sektorze dróg komunalnych mogą przynieść pozytywne efekty. Gmina powinna zacząć od obiektywnej oceny stanu obecnego i analizy wykonalności.

Nawet jeśli w efekcie ich wykonania miałaby zapaść decyzja o samodzielnej realizacji projektu przez gminę, to czas i wysiłek poświęcony przez administrację na zebranie szczegółowych informacji o przedmiocie projektu oraz konsultacje z doradcami nie są na pewno zmarnowane, lecz stanowią istotną wartość dodaną. Być może jest to jeden z czynników długofalowej wydajności projektów partnerstwa publiczno-prywatnego?