Godziny otwarcia: właściciel decyduje o zamknięciu sklepu

Rada Miasta Tomaszowa Lubelskiego określiła w uchwale dni i godziny otwierania oraz zamykania sklepów, zakładów gastronomicznych i usługowych na  swoim terenie. Podstawą prawną uchwały był ?art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy.

Od której do której

Z uchwały wynikało, że placówki handlu detalicznego mogą być otwarte w każdym dniu tygodnia od 6.00 do 24.00, a restauracje, kawiarnie, bary, mała gastronomia, pijalnie piwa w każdym dniu tygodnia od 6.00 do 2.00.

Natomiast całodobowo mają prawo działać zakłady gastronomiczne, kawiarnie, restauracje, bary, pijalnie piwa organizujące imprezy zamknięte, lokale rozrywkowe (dyskoteki, dancingi), sklepy na stacjach paliw oraz zakłady usługowe. Od tej zasady miał być wyjątek dla aptek.

Radni zobowiązali kierowników i właścicieli placówek do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o czasie pracy oraz o ich danych  osobowych.  Ustalili grzywny dla osób naruszających uchwałę.

Kto przeholował

Zarzuty do uchwały miał wojewoda lubelski. Wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ?w Lublinie.

Jego zdaniem radni naruszyli art. XII § 1 przepisów wprowadzających. Akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy do ustawy, więc musi ją wykonywać i uzupełniać, ale nie może regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy.

Rada miasta, podejmując uchwałę, powinna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy dotyczą wyłącznie praw ?i obowiązków pracodawcy ?i pracowników i nie stanowią środka służącego realizacji innych celów, np. ograniczeniu dostępności napojów alkoholowych, zachowaniu porządku publicznego, wspieraniu lokalnych przedsiębiorców. Tym celom służą bowiem inne instrumenty prawne – twierdził wojewoda.

Ponadto na radnych spoczywał obowiązek uzasadnienia projektu uchwały, co wynika z „Zasad techniki prawodawczej", będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.

Brak uzasadnienia nie pozwala ocenić, jakimi względami kierowali się radni, podejmując uchwałę, a w szczególności dlaczego zostały zróżnicowane godziny otwierania i zamykania placówek handlowych, ?zakładów gastronomicznych ?i usługowych.

Według wojewody rada naruszyła też konstytucyjne zasady wolności działalności gospodarczej i równości wobec prawa (art. 22 i art. 32 konstytucji). Zróżnicowała bowiem, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ustalając przy tym wyjątki od przyjętych godzin otwierania i zamykania placówek.

Wojewoda zakwestionował też zapis uchwały nakazujący umieszczanie w widocznym miejscu informacji o czasie pracy i danych właściciela lub kierownika. Jego zdaniem ?i w tym zakresie rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę burmistrz Tomaszowa Lubelskiego wniósł o jej oddalenie. Według niego wojewodzie umknęło z pola widzenia, że dla ważności uchwały kluczowa jest kwestia, czy została ona podjęta ze względu na ważny interes społeczny, czy uchwała taka uwzględniła i rozważyła interesy wszystkich grup społecznych tworzących wspólnotę samorządową, tj. zarówno konsumentów, prowadzących działalność gospodarczą, jak ?i pracowników.

Pozytywnie przeszła ocenę społeczną, gdyż do rady miasta przez ponad sześć lat jej obowiązywania nie napływały skargi czy zastrzeżenia. Uchwała uwzględniła warunki małego miasta – jego potrzeb, stylu i specyfiki życia mieszkańców, ich tradycji i wartości.

Jednak nieważna

WSA uznał, że uchwała  ma wady prawne i dlatego jest nieważna. W ocenie sądu należy podzielić zastrzeżenia wojewody co do braku zgodności uchwały z konstytucyjnymi zasadami wolności działalności gospodarczej i równości.

Zgodnie z orzecznictwem ?i doktryną akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 zawiera ogólną podstawę stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Zgodnie z tym przepisem na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących  w gminie. Przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia wyraźnego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Ponadto art. XII § 1 przepisów wprowadzających nie daje radzie upoważnienia do określania godzin otwierania i zamykania placówek i zakładów z uwagi na ochronę porządku publicznego.

Uchwała ogranicza też wolność działalności gospodarczej, wskazując, w jakich godzinach określone podmioty mogą ją wykonywać. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. XII § 1 był uchwalany ?w zupełnie innych warunkach społeczno-gospodarczych, ?w sytuacji dominującej własności państwowej w gospodarce i centralnego sterowania nią.

Przepis ten wymaga reinterpretacji, z uwzględnieniem obecnych standardów. Kluczowy dla sprawy jest  art. 22 konstytucji, który mówi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną. Jest to bowiem tylko jeden z elementów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego. Elementami tworzącymi społeczną gospodarkę rynkową są także własność prywatna oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych ?(art. 20 konstytucji).

Dopuszczalne jest więc ograniczanie wolności działalności gospodarczej, również ?w drodze aktów prawa miejscowego, ale pod dwoma warunkami.

Po pierwsze, taki akt musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieścić się w jego granicach. Po drugie, może mieć miejsce jedynie ze względu na ważny interes publiczny. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia uchwały nie pozwala stwierdzić, że rada miasta, podejmując ją, działała w granicach upoważnienia ustawowego ?i kierowała się określonym w tym upoważnieniu ważnym interesem publicznym.