Cyfryzacja usług publicznych - dotacje

Władza Wdrażająca Programy Europejskie (dalej WWPE ) prowadzi nabór wniosków do działania 2.1 PO PC „Wysoka dostępność i jakość e-usług publicznych". Dofinansowanie mogą otrzymać projekty polegające na tworzeniu i rozwoju nowoczesnych usług świadczonych drogą elektroniczną. Beneficjentami tej pomocy są jednostki administracji rządowej i im podległe, sądy i prokuratura oraz partnerstwa z wyżej wymienionymi przedsiębiorcami, organizacjami pozarządowymi, jednostkami naukowymi lub leczniczymi, których założycielem jest minister lub publiczna uczelnia medyczna.

W regulaminie konkursu, który potrwa do 4 maja 2015 r., zapisano, że dofinansowanie otrzymają projekty, których wsparcie nie stanowi pomocy publicznej ani pomocy de minimis. Projekty, które spełniają przesłanki pomocy publicznej wskazane w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, otrzymają dofinansowanie jako niestanowiące pomocy publicznej na warunkach wskazanych w specjalnie przygotowanym dokumencie „Metodologia szacowania wysokości dofinansowania w związku z prowadzeniem przez Beneficjenta działania 2.1 Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa 2014–2020 działalności gospodarczej w rozumieniu unijnym".

Ocena w tym zakresie odbywa się na zasadzie „tak/nie" i niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku. Ważne zatem, aby przed złożeniem aplikacji dokładnie zaplanować sposób, w jaki będzie wykorzystywana dofinansowana infrastruktura. Następnym krokiem powinien być tzw. test pomocy publicznej, czyli analiza przesłanek występowania pomocy publicznej (>patrz ramka).

Test pomocy publicznej powinien być wykonany z użyciem indywidualnych założeń dla projektu, w tym planowanych przychodów. Sposoby finansowania oraz wykorzystania infrastruktury projektu powinny być szczegółowo opisane w studium wykonalności. Z reguły najbardziej kłopotliwa jest trzecia przesłanka dotycząca zakłócenia konkurencyjności. W takich sytuacjach WWPE zaleca zmodyfikować projekt w taki sposób, aby uniknąć występowania pomocy publicznej przez wykluczenie prowadzenia działalności gospodarczej.

Pamiętaj!

Jeżeli infrastruktura zakupiona w ramach projektu jest wykorzystywana zarówno do działalności gospodarczej, jak i niegospodarczej, środki państwowe przekazane na finansowanie takiego projektu będą podlegać pomocy publicznej tylko w części, w której obejmują koszty działalności gospodarczej.

Niezbędny w tym zakresie jest mechanizm tzw. rozdzielności księgowej. Zakłada on wydzielenie kosztów, finansowania i przychodów w taki sposób, aby uniknąć krzyżowego subsydiowania działalności gospodarczej. Zasady postępowania w tym zakresie wyznacza ustawa o rachunkowości z 29 września 1994 r. W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 10 ww. ustawy, należy szczegółowo opisać przyjęty sposób wyodrębnienia w polityce rachunkowości. W praktyce istnieją dwie możliwości: prowadzenie faktycznej rozdzielności księgowej dla obydwu rodzajów działalności albo dokonanie analitycznego podziału przychodów z działalności niegospodarczej i gospodarczej, aby otrzymać informację, ile wynosi proporcja działalności gospodarczej w całkowitej działalności prowadzonej przez dany podmiot publiczny. Ważne jest, aby informacje te pozyskać z dokumentacji finansowo-księgowej (wyciągi z ksiąg rachunkowych lub sprawozdania finansowego). Jeżeli beneficjent nie osiąga przychodów z działalności publicznej, ww. proporcję obydwu rodzajów działalności należy określić np. na podstawie wielkości obrotów albo zaangażowanych zasobów.

O tym, czy te wyliczenia będą poprawne, zdecydują nie tyle względy rachunkowe, ile prawidłowe określenie, jakie rodzaje działań danego podmiotu wchodzą w zakres działalności gospodarczej w rozumieniu unijnym, a jakie nie. O ile w przypadku typowych przedsiębiorców – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – taka diagnoza jest nieskomplikowana, o tyle w przypadku podmiotów pełniących funkcje publiczne jest o wiele bardziej złożona.

Publiczny system usług

Niektóre podmioty publiczne prowadzą działalność lub świadczą usługi w ramach tzw. publicznego systemu świadczenia usług. Zarówno Komisja Europejska, jak i sądy unijne za taki specyficzny sektor uznają m.in. system ochrony zdrowia, kluczowy z punktu widzenia działania 2.1. PO PC. Uznają one, że w sytuacji, gdy szpitale są integralną częścią publicznego systemu opieki zdrowotnej i są bezpośrednio finansowane ze składek na ubezpieczenie społeczne i z innych zasobów państwa oraz świadczą usługi nieodpłatnie na rzecz osób należących do systemu (powszechne ubezpieczenie), to działalność takich szpitali nie jest działalnością gospodarczą, a wsparcie na taką działalność nie jest pomocą publiczną.

Inaczej jest, gdy szpitale te świadczą usługi opieki zdrowotnej za wynagrodzeniem pobieranym bezpośrednio od pacjentów lub z ich ubezpieczenia. Tutaj mówimy już o działalności konkurencyjnej między szpitalami w zakresie świadczenia usług opieki zdrowotnej.

Pojedynczy podmiot leczniczy

Jeśli o dofinansowanie ubiega się publiczny podmiot leczniczy, który świadczy usługi finansowane ze środków publicznych zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. m.in. ze składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, na podstawie kontraktu z NFZ lub budżetu państwa (Ministerstwo Zdrowia), to świadczone przez niego usługi nie stanowią działalności gospodarczej w rozumieniu unijnym. Wsparcie udzielone temu podmiotowi nie będzie stanowiło pomocy publicznej. Natomiast usługi świadczone przez ten sam publiczny podmiot leczniczy, poza publicznym systemem ochrony zdrowia, tj. świadczone na zasadach komercyjnych, finansowane bezpośrednio przez pacjentów (zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców lub przez ich prywatnych ubezpieczycieli), stanowią działalność gospodarczą w rozumieniu unijnym.

Z kolei jeśli publiczny podmiot leczniczy prowadzi oprócz działalności w zakresie publicznego systemu ochrony zdrowia działalność gospodarczą w rozumieniu unijnym, sytuacja się wtedy komplikuje i zgodnie z zasadami konkursowymi należy obniżyć dofinansowanie.

Informatyzacja w ochronie zdrowia

W działaniu 2.1. PO PC można realizować także projekty, które polegają na tym, że beneficjentem jest specjalistyczny podmiot publiczny, który będzie realizował projekt dotyczący informatyzacji w ochronie zdrowia, a z jego funkcjonalności będą korzystały pojedyncze publiczne podmioty lecznicze. Teoretycznie, jeżeli to wsparcie (transfer środków) spełniałoby przesłanki art. 107 ust. 1 TFUE, podmiot udzielający takiego wsparcia – ww. podmiot specjalistyczny – byłby zobowiązany do zapewnienia jego legalności przez obniżenie wartości takiego wsparcia w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej albo, w ślad za ustawą z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, stałby się organem udzielającym pomocy publicznej i musiałby notyfikować tę pomoc w Komisji Europejskiej.

Praktycznie wydaje się to mało wykonalne, bo są to długotrwałe projekty z założenia ukierunkowane na użytkowanie przedmiotu projektu. Samo oszacowanie takiego wsparcia byłoby zadaniem bardzo skomplikowanym albo w ogóle niewykonalnym. Do tego dochodzą problemy proceduralne z notyfikacją pomocy. Zapewne m.in. z tych względów WWPE w opublikowanej metodologii przyjęła zasadę, że w takich sytuacjach zobowiąże beneficjenta do zapewnienia, że szpitale uczestniczące w projekcie będą wykorzystywały produkty projektu realizowanego przez beneficjenta wyłącznie do świadczenia usług w ramach publicznego systemu ochrony zdrowia.

Obniżanie dofinansowania

Szacowania wartości musi dokonać każdy podmiot, który oprócz działalności publicznej wykonuje działalność gospodarczą. Wówczas wraz z wnioskiem o dofinansowanie należy dostarczyć dokumentację finansową przedstawiającą dane dotyczące proporcji obydwu działalności (gospodarczej i publicznej) w ciągu ostatnich pięciu lat obrotowych poprzedzających rok ubiegania się o dofinansowanie. Szacując wartość pomocy, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę fakt, że beneficjentami działania 2.1 mogą być dwa rodzaje podmiotów publicznych:

- tych, których dotyczy mechanizm zwrotu środków, m.in. w sytuacji pobrania ich w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych;

- oraz tych, które są państwowymi jednostkami budżetowymi (dalej PJB), które zgodnie z art. 207 ust. 13 ww. ustawy są wykluczone z tego mechanizmu.

Ta dwoistość podmiotowa ma kluczowe znaczenie, bo WWPE przewiduje dla każdego z nich inną metodologię szacowania dofinansowania.

W przypadku podmiotu publicznego niebędącego PJB, który częściowo wykonuje działalność gospodarczą, mechanizm szacowania wartości dofinansowania wygląda następująco. W pierwszej kolejności WWPE szereguje te proporcje i ustala średnią arytmetyczną wielkości (pułapów procentowych) działalności gospodarczej (w całości działalności podmiotu).

Przykład:

rok 1: 5/95 proc., rok 2: 8/92 proc., rok 3:9/91 proc., rok 4: 8/ 92 proc., rok 5:10/90 proc.

Średnia arytmetyczna wielkości (pułapów procentowych) działalności gospodarczej wynosi w takim przypadku: 8 proc.

Wysokość dofinansowania zostanie obniżona o ww. liczbę punktów procentowych. Zgodnie z umową o dofinansowanie beneficjent po zamknięciu kolejnych lat obrotowych (obejmujących okres realizacji projektu i okres trwałości/amortyzacji) musi rokrocznie informować WWPE o proporcji obydwu działalności w kolejnych latach ww. okresu. Weryfikacji kształtowania proporcji dokonuje się na koniec okresu trwałości albo okresu amortyzacji (w zależności od tego, który jest dłuższy, jeżeli okres amortyzacji jest dłuższy niż okres trwałości – należy uwzględnić okres amortyzacji aktywów – środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych – wytworzonych w ramach projektu).

Jeżeli się wówczas okaże, że dofinansowanie zostało przekazane w niższej wysokości, niż wynika to z faktycznego kształtowania się proporcji, kwota dofinansowania pozostaje bez zmian. Z kolei jeśli dofinansowanie zostało przekazane w wyższej wysokości, to beneficjent dokonuje zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości, bo nadwyżkę uznaje się za nadmierną w rozumieniu art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Państwowe jednostki budżetowe

W związku z tym, że PJB nie zwracają środków, nawet, jeżeli wsparcie zostałyby pobrane w nadmiernej wysokości, WWPE nakazuje przyjąć surowsze zasady tzn. zaniżyć dofinansowanie o określoną dodatkową liczbę punktów procentowych. Ma to wykluczyć finansowanie działalności gospodarczej i tym samym wystąpienie pomocy publicznej.

W przypadku PJB mogą wystąpić dwie sytuacje:

a) zmienna wysokość pułapu działalności gospodarczej PJB w ciągu badanych pięciu lat,

Przykład

rok 1: 5/95 proc., rok 2: 4/96 proc., rok 3: 6/94 proc., rok 4: 5/95 proc., rok 5: 10/90 proc.

WWPE szereguje te proporcje i wskazuje najwyższą wielkość działalności gospodarczej (w całkowitej działalności podmiotu) – 10 proc. Dodatkowo ustala się połowę tej wartości – w tym przypadku 5. Suma takich wartości obniża dofinansowanie. W ww. sytuacji obniżenie będzie wynosiło 15 proc.

b) wzrostowa wysokość pułapu działalności gospodarczej PJB w ciągu badanych pięciu lat,

Przykład

rok 1:5/95 proc., rok 2:6/94 proc., rok 3:8/92 proc., rok 4:9/91 proc., rok 5:10/90 proc.

WWPE szereguje te proporcje i wskazuje najwyższą wielkość działalności gospodarczej (w całkowitej działalności podmiotu) – 10 proc. Dodatkowo określa średnią arytmetyczną wielkości przyrostu pułapu procentowego i mnoży przez współczynnik, którego wartość stanowi suma deklarowanego okresu realizacji projektu i okresu trwałości.

– średnia arytmetyczna wielkości przyrostu wartości działalności gospodarczej: 1 proc.

– deklarowana długość okresu realizacji projektu – np. trzy lata,