Zasady korzystania z gminnych obiektów

Rada gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg) została upoważniona do ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego. Zakres upoważnienia ustawowego jest bardzo ogólny. Przez to z jednej strony rada ma dość dużą swobodę w określaniu tych zasad, z drugiej strony może stwarzać to trudności w jej stosowaniu. Z licznego orzecznictwa i wypowiedzi organów nadzorczych wynika, że nie wszystkie regulacje mieszczą się w zakresie delegacji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Naruszenie kompetencji jest powodem stwierdzenia nieważności niektórych zapisów uchwały lub nawet całego aktu.

Wyjaśnienie pojęć

Rada gminy musi określić zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Żadna jednak ustawa nie definiuje tych pojęć. Stąd najczęściej kontrola uchwał dokonywana przez wojewodów i sądy administracyjne sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny czy przedmiot jej regulacji mieści się w pojęciu gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Za takie uznaje się np. boiska i hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej, itd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielopolskim w wyroku z 27 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Go 973/09) wyjaśnił, że pojęcia gminnego obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obiektem budowlanym. Zdaniem gorzowskiego sądu administracyjnego stanowiłoby to nieuprawnione zawężenie zakresu regulacji objętej uchwałą rady gminy i stałoby w sprzeczności z celami usg.

Sąd jednocześnie wskazał, że usg nie zawiera również definicji określenia „użyteczności publicznej". W celu wyjaśnienia tego pojęcia należy się odnieść do przepisów zawartych w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Regulacja ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.).

W orzecznictwie uznaje się, że użyty w art. 40 ust. 2 pkt 4 usg termin „zasady i tryb korzystania" zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się podmiotów, które na nich przebywają. Nieprzestrzeganie przez mieszkańców gminy ustalonych zasad oznaczać będzie pozbawienie ich możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r. (sygn. II SA/Wr 554/07) zauważył, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia ogólnych wytycznych bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków.

Akt prawa miejscowego

Uchwała w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Musi więc spełniać określone warunki. Akty prawa miejscowego charakteryzują się specyficznym oznaczeniem adresatów, terytorialnym zasięgiem, normatywnością, generalnością i abstrakcyjnością. Typowe jest oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach pozostającego poza strukturą administracji.

Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że ich adresatami będą mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko osoby przebywające na terenie jej działania. Zasięg aktów prawa miejscowego jest ograniczony terytorialnie. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być także stanowione dla mniejszych terenów.

Akty te wyznaczają adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Ponadto, aby dana uchwała była aktem prawa miejscowego, konieczne jest, aby zawarte w niej normy prawne miały charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez wymienienie go z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1687/11; wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07).

Niezbędne wymogi

To, że uchwała podejmowana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg jest aktem prawa miejscowego, powoduje określone konsekwencje. Dotyczą one m.in. obowiązku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym właściwego wojewody. Akt ten musi wejść w życie w określonym terminie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Do aktów prawa miejscowego zastosowanie ma rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (dalej: rozporządzenie). Zgodnie z tym rozporządzeniem uchwała może regulować określone sprawy na podstawie jednej ustawowej delegacji.

Przykład

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W akcie tym uregulowane zostały zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała została skierowana do wojewody. Ten stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że sprawy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, nie powinny stanowić części regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej że nie mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody podlaskiego z 11 grudnia 2013 r., znak NK-II.4131.113.2013.AK).

Bez regulacji opłat

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie zgodny pogląd, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (por. np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., sygn. I SA/Łd 65/96; wyrok WSA w Łodzi z 5 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 665/07).

Przywołać w tym miejscu należy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: ugk), z którego wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten uprawnia radę gminy jedynie do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, nie dotyczy zaś zasad korzystania z tych obiektów i nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania w drodze aktu prawa miejscowego opłat o charakterze publicznoprawnym.

Należy zauważyć, iż regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 30 października 2013 r., znak P-II.4131.2.158.2013).

Rada gminy nie może w treści uchwały przewidywać kar za nieprzestrzeganie jej zapisów, gdyż kompetencja do ich wprowadzenia ograniczona została przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Uprawnienie do ich wprowadzania jest ponadto w istotny sposób ograniczone. Przepisy te mogą być bowiem wydawane jedynie w zakresie nieuregulowanym innymi ustawami, a wydać je można wyłącznie w przypadkach nagłych, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przypadku przepisów porządkowych obowiązuje inny tryb ich wprowadzania w życie niż w przypadku typowych aktów prawa miejscowego (wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Gl 93/10).

Przykład

Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie zasad korzystania z parków miejskich. W akcie tym wprowadziła obowiązek umieszczenia na terenie parków tablic informacyjnych zawierających obowiązujące przepisy porządkowe. Uchwała, jak wskazała rada miasta, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Akt ten zaskarżył do sądu administracyjnego wojewoda, wskazując, że jego treść jest właściwie kompilacją sankcji za nieprzestrzeganie określonych zakazów i nakazów obowiązujących na terenie parku. Sąd zgodził się z poglądem organu nadzoru. Stwierdził, że uchwała nawet w intencji rady nie reguluje ani zasad, ani trybu korzystania z parków. Zdaniem sądu rada miasta, podejmując uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, w istocie wydała akt inny (przepisy porządkowe), do wprowadzenia którego na tej podstawie prawnej nie była upoważniona. A tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem (na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z 16 lipca 2009 r., sygn. II SA/Gl 252/09).

Zakaz powtarzania treści ustaw

Częstym błędem popełnianym przez rady gmin jest powtarzanie lub zawieranie w treści aktu zmodyfikowanych przepisów ustaw lub rozporządzeń. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje (por wyrok WSA w Szczecinie z 29 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 424/10).

Przykład

Rada miejska uchwaliła regulamin korzystania z lodowiska i boisk. W jego treści powtórzone zostały przepisy wielu ustaw, m.in. art. 143 i 144 kodeksu wykroczeń (zakaz utrudniania lub uniemożliwiania korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego oraz niszczenia roślinności), art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (zakaz wnoszenia i spożywania środków odurzających). Sąd administracyjny stwierdził nieważność zapisów uchwały, które stanowiły powtórzenie przepisów ustawowych (na podstawie wyroku WSA w Opolu z 19 września 2013 r., sygn. II SA/Op 270/13).

Zdaniem WSA we Wrocławiu, wyrażonym w wyroku z 31 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Wr 745/06), w drodze wyjątku możliwe jest dokładne powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że nastąpiłoby to z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy.

Natomiast WSA w Gliwicach wyroku z 23 października 2014 r. (sygn akt IV SA/Gl 847/14) wskazał, że jeżeli zamiarem organu samorządowego jest dostarczenie użytkownikom parku dokładnej informacji o zasadach zachowania na jego terenie, to cel ten można osiągnąć np. przez ustawienie stosownych tablic, na których będą zamieszczone zarówno prawidłowo ustalone przez organ zasady i tryb korzystania z parku (art. 40 ust. 2 pkt 4 usg), jak i treść zakazów (nakazów) wynikających z przepisów ustawowych i innych obowiązujących aktów normatywnych.