Warunki zabudowy: piją kawę w kawiarni i naruszają prawo

Jolanta K. postanowiła założyć kawiarnię w domu jednorodzinnym. Wystąpiła do burmistrza o wydanie warunków zabudowy i je otrzymała. Następnie uzyskała pozwolenie na budowę i rozpoczęła niezbędne prace. Wtedy zaprotestowała sąsiadka Janina S. Wniosła skargę do samorządowego kolegium odwoławczego na warunki zabudowy. Tak rozpoczął się wieloletni spór sądowy.

Nieważne warunki

Warunki zabudowy objęły adaptację piwnicy na kawiarnię, rozbudowę parteru o część gastronomiczną i zaplecze na parterze oraz garażu o zaplecze gospodarcze. Kobieta chciała też wykonać wiatę nad ogródkiem kawiarni.

Sąsiadka Janina S. twierdziła, że w przypadku tego typu inwestycji niezbędna była jej zgoda na zabudowę i dzierżawę pasa gruntu o szerokości 3,5 m z jej działki. Tego typu zgodę wprawdzie dała, ale jedynie Jolancie K. Tymczasem nie była ona jedynym właścicielem nieruchomości. Było ich w sumie czterech.

SKO uchyliło warunki zabudowy dla kawiarni. Powody były jednak inne, aniżeli podane w skardze sąsiadki. Chodziło o szkic będący załącznikiem do decyzji. Miał być on mapą sytuacyjno-wysokościową. Tymczasem nie spełniał podstawowych wymogów.

Burmistrz powinien na odpowiedniej mapie (zasadniczej lub katastralnej) określić linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Na kolejnej mapie miał dokonać wyznaczenia tzw. obszaru analizowanego, który ma służyć wskazaniu działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. „dobrego sąsiedztwa". Nie zrobił tego.

W tej konkretnie sprawie w żaden sposób nie można ustalić, czym kierował się burmistrz określając parametry planowanej inwestycji.

W aktach sprawy brak jest udokumentowania posiadanych uprawnień (odpowiedniego zaświadczenia ważnego w dniu sporządzania projektu decyzji) osoby sporządzającej projekt decyzji.

Ponadto SKO stwierdziło, że okoliczności związane ze współwłasnością i udzieleniem zgody na dzierżawę nie podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Niesłuszne zarzuty

Jolanta K wystąpiła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według niej decyzja burmistrza nie została wydana z naruszeniem prawa. Mapa, która stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniom SKO, spełnia wszystkie niezbędne warunki ustawowe, a ponadto, zatwierdzona i podpisana została przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę oraz uprawnienia, tj. przez naczelnika wydziału działającego z upoważnienia burmistrza oraz przez architekta.

Jej zdaniem, mapa w sposób wyraźny wskazuje i określa linie rozgraniczające teren inwestycji, położenie sąsiednich działek, przedstawia dokładną analizę planowanego zamierzenia budowlanego (z rozbiciem na jego poszczególne elementy), wskazując jednocześnie obszar oddziaływania inwestycji.

Poza tym decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na jej podstawie starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Prace i roboty budowlane zostały w całości przeprowadzone oraz odebrane przez nadzór budowlany.

SKO utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy. Tym razem kolegium stwierdziło, że określone w decyzji parametry inwestycji nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja, będzie jako usługa dla mieszkańców uzupełnieniem funkcji zabudowy mieszkalno-usługowej oraz, że nie narusza ładu przestrzennego swoim gabarytem ani formą architektoniczną jest całkowicie niewystarczające.

Nie pozwala na dokonanie oceny, czy pomimo braku załączników do decyzji zawierających analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, planowana inwestycja spełniała te warunki, a w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa.

W tej sytuacji uzasadnienie decyzji w sposób rażący nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne — wyjaśnienie podstawy prawnej. Tego zaś zabrakło. Ponadto burmistrz nie określił na odpowiedniej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji i granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Jednak złamanie prawa

Jolanta K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. WSA uznał jednak, że SKO miało rację i oddalił skargę. Jego zdaniem warunki zabudowy wydane dla kawiarni rażąco naruszają art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Po drugie przepis wprowadza tzw. „zasadę dobrego sąsiedztwa". Trzeba więc nawiązać do istniejącej zabudowy.

Ponadto jednym z warunków uprawniających burmistrza do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie – jak słusznie wskazało SKO — pomimo, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy proponowany sposób zabudowy działki polegał m.in. na adaptacji piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi gastronomiczne z rozbudową o część gastronomiczną i zaplecze w parterze, to Jolanta K. nic nie napisała na temat uzbrojenia i dostępu mediów. Burmistrz nie wezwał też do uzupełnienia wniosku przez stronę o niezbędne elementy i ustalił warunki zabudowy, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.