Skutki niewykonania obowiązku nałożonego decyzją

Wnoszenie zarzutów stanowi prawo, które zobowiązany może realizować jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. (sygn. II OSK 1064/15).

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. W grudniu 2012 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wydał ostateczną decyzję, w której nakazał skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z działki w ciągu drogi powiatowej. Skarżąca nie wykonała ww. obowiązku i w związku z tym w 2014 r. organy nadzoru budowlanego nałożyły na nią grzywnę w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku określonego w wydanej wcześniej decyzji. Skarżąca złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Powoływała się na to, że jej wjazd będący w dobrym stanie technicznym został zniszczony podczas wykonywania poboczy przez osoby trzecie. Skarżąca wniosła o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, podnosząc, że nie jest w stanie jej zapłacić, a rozbiórka wjazdu pozbawi ją dostępu do posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę (wyrok z 8 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1594/14). WSA stwierdził, że egzekwowany w sprawie obowiązek został nałożony decyzją, która nie zawierała ustaleń, co do tego, jak wyglądał stan poprzedni zjazdu, który należało przywrócić, ani też wskazań w jaki sposób przywrócenie do stanu poprzedniego ma nastąpić. Ponadto Sąd stwierdził, że wystawiony tytuł wykonawczy nie odpowiada wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, w tym nie zawiera wskazania konkretnego przepisu, a jako treść obowiązku przepisano jedynie sentencję decyzji. Zdaniem WSA nie da się zatem stwierdzić na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku, a organ będący wierzycielem nie wskazał środka egzekucyjnego. Ponadto WSA zauważył, że w terminie do wniesienia zarzutów, właścicielka nieruchomości wniosła pismo, zatytułowane odwołanie. Wskazała w nim na uciążliwość egzekucji, podniosła, że wykonanie obowiązku uniemożliwi jej wjazd na działkę, zwróciła uwagę na wysokie koszty naprawy zjazdu. Sąd podniósł, że organ wprawdzie odpowiedział na to pismo wskazując, że nie uznaje odwołania za zgłoszenie zarzutów wobec prowadzonej egzekucji, niemniej jednak nie podjął próby sprecyzowania, czy ww. pismo stanowi zgłoszenie zarzutów w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). WSA poddał również w wątpliwość wykonalność decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę organu. NSA zauważył, że przedmiotem zaskarżenia w komentowanym postępowaniu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ramach tego postępowania WSA przeprowadził jednak również postępowanie co do prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. NSA podkreślił, że klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej stanowi stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i nadaje się do wykonania. Prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego badana jest w ramach postępowania w sprawie zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) W związku z tym dokonywanie przez sąd oceny prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego poprzez wskazywanie na potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i badanie wymogów tytułu wykonawczego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowi przekroczenie normy, zgodnie z którą WSA rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia. Dalej NSA podkreślił, że do elementów koniecznych, jakie muszą spełniać zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy zaliczyć wymogi formalne co do ich treści oraz co do czasu, w którym wniesienie tego środka jest przewidziane przez ustawę. Tak wiec organ pismo skarżącej nazwane odwołaniem, a wniesione w terminie do zgłoszenia zarzutów, w którym nie powołuje się ona na żadną okoliczność wymienioną w odpowiednich przepisach (art. 33 u.p.e.a.) prawidłowo nie uznał za wniesienie zarzutów w wyżej powołanym trybie. Wystawiony tytuł wykonawczy, w ocenie NSA, zawierał wszystkie niezbędne elementy - zarówno poprzez wskazanie podstawy prawnej obowiązku jak i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Treść obowiązku prawnego powinna w prosty sposób wynikać z decyzji administracyjnej albo wprost z przepisu prawa, nakładającego ten obowiązek. Musi zostać ona powtórzona za decyzją administracyjną lub przepisem prawa, z którego ten obowiązek wynika. Natomiast odnośnie podstawy prawnej egzekucji ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy podstawą prawną egzekwowanego obowiązku ( art. 27 § 1 pkt 3) a podstawą prawną prowadzonej egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6). Przez podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji należy rozumieć podanie aktu prawnego, na podstawie którego dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji danego obowiązku. Będzie tu chodziło o przepisy dopuszczające możliwość prowadzenia egzekucji (art. 2 – 4 u.p.e.a.). Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć w ten sposób, ze chodzi tu o podanie aktu prawnego na podstawie którego wydano decyzję lub też wystarczające jest powołanie samej decyzji. Organ wskazując w tytule wykonawczym podstawę prawną – decyzję grudnia 2012 roku prawidłowo wypełnił warunek określony w przepisach (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Powoływanie się przez sąd na brak dokładnego określenia obowiązku w decyzji administracyjnej nie może być uznane, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny. W decyzji obowiązek określono ogólnie jako doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, bez wskazania tego stanu poprzedniego lecz bez jakichkolwiek wątpliwości można ten stan wywieźć z uzasadnienia decyzji. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1064/15