Jacek Chlebny: Sądownictwo administracyjne to fundament państwa

Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA), którego stulecie obchodzimy w tym roku to instytucja przedwojenna. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) to jego następca, ale to instytucja nowa. Czy ta historyczna instytucja jest ważna dla obecnej?

PROF. JACEK CHLEBNY: Przypomnienie współczesnym Polakom historii NTA jest ważne ze względu na rolę Trybunału, jaką odegrał w okresie międzywojennym, ale też i jego znaczenie dla powstania samego NSA. Powstanie Trybunału, scalającego orzecznictwo sądowe Odrodzonej Rzeczypospolitej w sprawach administracyjnych, stanowiło ważny fundament budowy Państwa Polskiego. Państwa, które powstało po ponad stuletniej niewoli z ziem znajdujących się pod trzema zaborami o różnych systemach prawnych. Sądownictwo administracyjne, zgodnie z Konstytucją Marcową, powołano do „orzekania o legalności aktów administracyjnych”. Przyznanie NTA kompetencji do kontroli legalności działania administracji publicznej wiąże ten sąd z pojęciem współczesnego państwa prawnego. Pomimo, że działalność NTA została dość szybko przerwana wybuchem II Wojny Światowej, to dorobek orzeczniczy, ale również naukowy ówczesnych sędziów NTA jest wykorzystywany również we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Andrzej Duda wybrał prezesa NSA i Izby Spraw Publicznych SN

W czwartek prezydent Andrzej Duda powołał nowego prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym został Jacek Chlebny, a także prezesa Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, którą nadal kierować będzie Joanna Lemańska.

Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA), którego stulecie obchodzimy w tym roku, to instytucja przedwojenna. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) to jego następca, ale nowy. Czy ta historyczna instytucja jest ważna dla obecnej?

Przypomnienie współczesnym Polakom historii NTA jest ważne ze względu na rolę, jaką odegrał w okresie międzywojennym, ale też na jego znaczenie dla powstania samego NSA. Powstanie Trybunału scalającego orzecznictwo sądowe odrodzonej Rzeczypospolitej w sprawach administracyjnych stanowiło fundament budowy państwa polskiego. Sądownictwo administracyjne, zgodnie z konstytucją marcową, powołano do „orzekania o legalności aktów administracyjnych”. Przyznanie NTA uprawnień do kontroli legalności działania administracji publicznej wiąże ten sąd z pojęciem współczesnego państwa prawnego. Mimo że działalność NTA została dość szybko przerwana wybuchem drugiej wojny światowej, to dorobek orzeczniczy, ale też naukowy ówczesnych sędziów NTA jest wykorzystywany także we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W jaki sposób?

W internetowej bazie orzeczeń jest ponad 160 orzeczeń, w których sądy administracyjne odwołują się do orzeczeń wydanych przez NTA. Mimo zatem długiej przerwy w funkcjonowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego, spowodowanej narzuconym systemem ustrojowym, NSA należy uważać za kontynuatora misji powierzonej NTA. Warto też przypomnieć, że po drugiej wojnie światowej sędziowie i pracownicy NTA, rozumiejąc znaczenie sądowej kontroli administracji, dążyli do reaktywowania jego działalności. Więcej niż połowa przedwojennych sędziów i pracowników była gotowa do pracy. Reaktywacja NTA okazała się niemożliwa wyłącznie z powodów politycznych. Zmiany ustrojowe, których doświadczyła po wojnie Polska, wiązały się z odrzuceniem niezależnej sądowej kontroli działalności administracji. Idea powołania NTA wracała na fali „odwilży” po 1956 roku i w latach 70. Ostatecznie pod koniec lat 70. podjęto prace, których ukoronowaniem było powołanie w 1980 roku NSA. Szkoda, że ze względu na ówczesne realia polityczne nie nawiązano do przedwojennej nazwy.

Odnosząc się do pani pytania, NSA, utworzony w 1980 roku, ma już dłuższy staż niż NTA, którego działanie po 17 latach przerwała wojna, a możliwość kontynuacji zablokowały na wiele lat władze komunistyczne.

Funkcję prezesa NSA objął pan kilka miesięcy temu. Jak ocenia pan kondycję sądownictwa administracyjnego?

Funkcję prezesa NSA objąłem w trudnym i specyficznym okresie, poprzedzonym wielomiesięcznymi ograniczeniami w stanie epidemii, która miała również dość duży wpływ na funkcjonowanie sądów administracyjnych. Niemniej kondycję polskich sądów administracyjnych – zarówno przed pandemią, jak i w jej trakcie – należy ocenić pozytywnie. Właściwość rzeczowa współczesnych sądów administracyjnych jest ciągle poszerzana. Od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, tj. od 2004 roku, obserwuje się wzrost wpływu spraw zarówno do wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i do NSA. Wyjątkiem był rok 2020, kiedy nastąpiły najsilniejsze ograniczenia covidowe, również w administracji publicznej, co przełożyło się na wydanie mniejszej liczby aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a to z kolei na mniejszą liczbę skarg. W okresie pandemii sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych albo na rozprawach zdalnych.

Sądy administracyjne to bardzo istotny element wymiaru sprawiedliwości, bo w nich obywatele i firmy spierają się z administracją, czyli państwem. Dlatego tak ważne jest, żeby żadna ze stron nie była w nich faworyzowana? Czy udaje się temu sprostać?

Rozmowa - ODP - 8.25 L: Sądy administracyjne, jak wspomniałem, pełnią niezwykle istotną rolę w demokratycznym państwie prawnym, albowiem są strażnikiem praw obywateli, przedsiębiorców, w tym oczywiście podatników, którzy są od lat najliczniejszą grupą skarżących, przed ewentualnymi nadużyciami prawnymi organów państwa. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, gdzie organ działa z pozycji władzy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym strony postępowania – a zatem i organ, i skarżący – dysponują takimi samymi uprawnieniami do podejmowania czynności procesowych. Aby zmniejszyć wpływ organów państwa na treść rozstrzygnięć sądów administracyjnych, ustawodawca zapewnił sądom administracyjnym niezależność od władzy wykonawczej.

Na czym to polega?

Rozmowa - ODP - 8.25 L: Współcześnie sądownictwo administracyjne w Polsce ma własną, odrębną względem sądów powszechnych regulację ustrojową i procesową. Ma również własny system dyscyplinarny. Kompetencje ministra sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad administracyjną sferą działalności sądów w pionie sądownictwa administracyjnego powierzono prezesowi NSA. Kolejną kwestią jest niezależność budżetowa sądów administracyjnych. W świetle powyższego, a także mając na uwadze własne długoletnie doświadczenie orzecznicze, jestem przekonany, że sądy administracyjne nie faworyzują żadnej ze stron postępowania i gwarantują rozpoznanie skargi przez niezawisły sąd. Każdego roku wojewódzkie sądy administracyjne eliminują z obrotu prawnego około 20 procent zaskarżonych decyzji. W przypadku skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania odsetek uwzględnianych skarg jest jeszcze większy.

Pandemia odcisnęła poważne piętno na polskim społeczeństwie. Jak radzą sobie z nią sądy administracyjne?

Rozmowa - ODP - 8.25 L: Nie ulega wątpliwości, że epidemia zaskoczyła nas wszystkich, również sądy, nie tylko administracyjne. W pierwszym okresie epidemii, w marcu i kwietniu 2020 roku, czyli podczas największego lockdownu, były potrzebne szybkie działania mające na celu ochronę zdrowia i życia zarówno osób korzystających z sądu, jak i sędziów oraz pracowników administracji sądowej. NSA nigdy jednak nie zaniechał orzekania. Nawet w marcu 2000 roku za zgodą stron postępowania były rozpoznawane skargi kasacyjne, chociaż wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Jednocześnie trwały wytężone prace nad przygotowaniem i wdrożeniem systemu umożliwiającego rozprawy zdalne. Pierwsza rozprawa na odległość przy użyciu urządzeń technicznych odbyła się 5 sierpnia 2020 roku. Przy czym strony postępowania i ich pełnomocnicy w celu obecności na rozprawie musieli stawić się w budynku innego sądu. Natomiast pierwsza rozprawa zdalna spełniająca w całości wymogi określone w art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obecnie obowiązującym, została przeprowadzona w NSA 24 maja 2021 roku. W tym przypadku od uczestników postępowania nie wymagano obecności w budynku innego sądu. W takiej formie NSA rozpoznaje obecnie skargi kasacyjne. Jedynie skargi na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich są rozpoznawane w budynku sądu, ale bez udziału publiczności. Transmisje z tego typu rozpraw są udostępniane wszystkim zainteresowanym na stronie internetowej NSA. Tak zwana ustawa covidowa zdecydowanie zwiększyła uprawnienia sądu do rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym. Przyjęcie takiej formy rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA zdecydowanie skraca oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu. W tym momencie w zależności od izby NSA oczekiwanie na wyrok w przypadku posiedzenia niejawnego trwa od kilku miesięcy do roku. Na rozprawę zdalną czeka się, niestety, zdecydowanie dłużej.

A co z zarzutami ograniczania prawa do jawnej rozprawy. Część skarżących i ich pełnomocników jest przekonana, że „przekierowanie” ich spraw na posiedzenia niejawne – zwłaszcza w okresie pierwszych lockdownów – naruszało konstytucyjne prawo do sądu.

Poza pierwszym okresem epidemii, kiedy z jednej strony nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy stacjonarnej z uwagi na lockdown, a z drugiej brak było możliwości technicznych do organizowania rozpraw zdalnych, sądy administracyjne rzeczywiście orzekały wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Sprawy, które zostały skierowane na rozprawę przed ogłoszeniem stanu epidemii, nie były przenoszone automatycznie na posiedzenia niejawne, bez poinformowania stron postępowania o zmianie trybu rozpoznania sprawy. Przewodniczący wydziałów przesyłali stronom lub ich pełnomocnikom z odpowiednim wyprzedzeniem informacje o przeniesieniu sprawy na posiedzenie niejawne, wskazując jednocześnie na możliwość przedstawienia stanowiska w sprawie w formie pisemnej. Niemal od początku epidemii na stronie internetowej NSA dostępny jest terminarz spraw (e-Wokanda) zawierający informacje o terminie posiedzeń niejawnych, co w znaczący sposób ułatwia ustalenie statusu sprawy, w tym również termin jej rozpoznania. Pragnę również zwrócić uwagę, że do NSA wpływały wnioski stron i ich pełnomocników, którzy chcieli, aby ich sprawa została rozpatrzona na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym i niejednokrotnie były one załatwiane pozytywnie. Pierwszy okres epidemii był szczególnie trudny dla pracowników i sędziów sądu. Sędziom i pracownikom administracji sądowej i sekretariatów w NSA i 16 wojewódzkich sądach administracyjnych dziękuję za ich zaangażowanie, poświęcenie i pracę w niełatwych czasach pandemii. Liczba skarg kasacyjnych rozpoznanych przez NSA – głównie na posiedzeniach niejawnych – mając na uwadze szczególne okoliczności epidemii, jest w miarę zadowalająca. Obserwowany jest niewielki spadek załatwienia, ale nie jest on drastyczny.

Dla obywateli jednym z głównych kryteriów oceny wymiaru sprawiedliwości jest szybkość. Jak pod tym względem wypadają sądy administracyjne, w tym NSA?

W 2021 roku wojewódzkie sądy administracyjne w terminie do sześciu miesięcy załatwiły prawie 80 procent spraw, a ponad 60 procent zostało załatwionych jeszcze szybciej, tj. w terminie do czterech miesięcy. Dane te uprawniają do pozytywnej oceny funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych.

Zagwarantowały jednostce prawo do szybkiego załatwienia jej sprawy.

Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w tych sądach uzasadnia stwierdzenie, że należymy do ścisłej czołówki wśród sądów w państwach członkowskich Unii.