Emily O’Reilly, europejska RPO: Pilnuję całej administracji unijnej

Europejski rzecznik praw obywatelskich nie jest instytucją dobrze znaną, przynajmniej w Polsce. Jakie są dokładnie jego kompetencje?

Moją rolą, według traktatów i Karty Praw Podstawowych, jest pilnowanie całej administracji unijnej. Oznacza to, że przyjmuję skargi od obywateli, firm, mediów itp. przeciwko instytucjom UE – czyli Komisji Europejskiej, agencji, ciał legislacyjnych itd. Załóżmy, że wpłynęła do mnie skarga od kogoś, kto chciał otrzymać dokumenty od KE, a ta mu odmówiła. Wówczas zwraca się do mnie, a ja mogę zbadać sprawę i przyjrzeć się wszystkiemu. Następnie analizuję ten materiał i proponuję rozwiązania: ujawnić dokumenty czy jednak nie. I w ponad 90 proc. przypadków KE stosuje się do tych rekomendacji. Inny przykład – dziennikarz zgłasza potencjalny konflikt interesów byłego członka administracji unijnej, który przeszedł do sektora prywatnego. Wówczas też mogę przyjrzeć się sprawie i wydać rekomendacje. Podobnie w kwestiach związanych z prawami podstawowymi, umowami czy grantami. Chociaż moje rekomendacje nie są wiążące, sam fakt, że mam wgląd we wszystko i mogę sporządzać te analizy, z pewnością daje mi duży wpływ na instytucje.

Koordynuje też pani pracę rzeczników praw obywatelskich z poszczególnych krajów UE?

Tak, mamy całą sieć współpracy. Kiedy sama byłam jeszcze irlandzką RPO i otrzymywałam np. skargi od irlandzkich rolników w kwestiach związanych z prawem unijnym, mogłam pójść do europejskiego rzecznika i prosić go o asystę oraz potrzebne informacje. Ale to działa też w drugą stronę – gdy do mojego biura wpływają skargi „poza mandatem” (tzn. dotyczące naruszeń przez organy krajowe), to odsyłam je do RPO z danego kraju.

A dużo wpływa takich skarg „poza mandatem”?

Tak jak mówiłam, mogę zajmować się tylko skargami na administrację unijną, ale wiele skarg, które do mnie trafiają, dotyczy organów krajowych. Jest ich znacząca większość. Przykładowo, z Polski wiele skarg dotyczy praw więźniów i ograniczania im możliwości rozmów telefonicznych. My się tym nie możemy zająć, dlatego odsyłamy je do polskiego RPO. W zeszłym roku z Polski wpłynęło 180 skarg, ale tylko w 12 wszczęto postępowanie. To 7. miejsce w Europie. Liderem jest Belgia z 67 postępowaniami, po niej Hiszpania, Niemcy, Niderlandy, Włochy i Francja. Łącznie w 2022 r. wszczęłam 348 postępowań. Na każdą skargę jednak odpowiadamy, nawet jeśli nie kończy się wszczęciem dochodzenia.

Polska jest za to niechlubnym liderem w liczbie inicjowanych SLAPP (postępowania sądowe w celu zniechęcenia do uczestnictwa w życiu publicznym). Jak ten problem wygląda w UE?

Koalicja przeciw SLAPP zidentyfikowała 517 takich postępowań w Polsce, faktycznie najwięcej w Europie. Ponadto wskazano, że ilość SLAPP wzrasta. W zeszłym roku KE przyjęła projekt dyrektywy przeciw SLAPP, ale obecnie jest przedmiotem negocjacji między KE, Parlamentem Europejskim a Radą UE. Jest tam dużo lobbingu, jedni chcą wzmocnienia restrykcji wobec takich postępowań, inni ich osłabienia – więc zobaczymy co z tego wyniknie.

Czy pojawiły się jakieś SLAPP na poziomie instytucji unijnych, tzn. czy któraś z nich próbowała uciszyć dziennikarza czy aktywistę przez strategiczne działania sądowe?

Nie, nie wpłynęły do mnie żadne tego typu skargi. W Parlamencie i KE bardzo dużo mówi się o wolności prasy, co jest jednym z głównych powodów zainicjowania prac nad dyrektywą.

Co europejski ombudsman może zrobić, by przeciwdziałać SLAPP?

W tym momencie nic, bo są wytaczane na poziomie krajowym. Inaczej będzie po wejściu w życie dyrektywy. Jeśli jakieś państwo jej nie implementuje, to będzie można wytoczyć mu postępowanie naruszeniowe. Wszczyna je KE, a ja mogłabym ją pytać, jakie działania podejmuje po takich skargach. Nie mogę wchodzić w merytoryczne szczegóły takiej skargi, ale mogę zapytać KE o uzasadnienie tych działań wobec państwa członkowskiego lub ich braku. Jednak przyjęcie dyrektywy to kwestia zapewne kilku lat.

Wspomniała pani o negocjacjach Parlamentu, Komisji i Rady, tzw. trialogu. W wielu przypadkach jest on mało transparentny, podobnie jak cały unijny proces legislacyjny. Co można zrobić, by zwiększyć przejrzystość tych prac?

Duża część naszej pracy to właśnie czynienie procesów decyzyjnych bardziej transparentnymi, choćby przez dostęp do dokumentów. Skupiamy się na PE i KE, ale tak naprawdę najmniej przejrzystym ciałem jest Rada UE, gdyż składa się ona z przedstawicieli państw członkowskich. Mimo wszystko staramy się uczynić jej negocjacje z PE i KE bardziej transparentnymi. Tak by osoby, które chcą interweniować w trakcie trialogu, miały na to szanse. Także TSUE wydał kilka orzeczeń w sprawie jawności tego procesu legislacyjnego.

Przejdźmy do najbardziej palącego obecnie problemu związanego z prawami człowieka w UE, czyli kryzysu migracyjnego. Przypadki push-backów są wciąż dość częste i chociaż sprzeczne z prawem unijnym, to Frontex na to pozwala, nie raz akceptuje to nawet TSUE… Czy więc w obliczu tego kryzysu jako UE odeszliśmy od naszych wartości wyrażonych w prawach podstawowych?

Będąc w Polsce, dokładnie o tym mówiłam na moim wykładzie na Uniwersytecie Warszawskim. Dlatego obecna przewodnicząca KE stwierdziła, że pod jej kierownictwem będzie „komisją geopolityczną” – bo wszystko, co robi, oddziałuje w skali globalnej – także kwestia migracyjna. Temat stał się niezwykle wrażliwy politycznie. Ale to, że zmieniły się uwarunkowania polityczne, nie znaczy, że zmieniło się prawo czy traktaty. Państwa członkowskie mają prawne i moralne obowiązki, podobnie jak cała Unia. Przechodząc do konkretów, moje biuro zajmuje się obecnie sprawą utonięcia 500 osób na greckich wodach terytorialnych w czerwcu tego roku. Rozmawiamy o tym z Fronteksem i przede wszystkim staramy się określić, kto jest za co odpowiedzialny (Grecja, Unia, Frontex itd.).

To też nie jest transparentne?

Jest, ale też naprawdę skomplikowane. Przykładowo Frontex może wkroczyć tylko gdy jest zaproszony przez państwo członkowskie. Czyli państwa mogą decydować, czy chcą pomocy Fronteksu czy nie. Zastanawiam się, czy to jest właściwy model, zwany „a la carte” lub „pick and choose”. Frontex powinien mieć więcej do powiedzenia. Podobnie jak cała Unia. Na polskiej granicy Frontex np. nie działa. Kolejną sprawą, której się przyglądamy, związaną z prawami podstawowymi i rozliczaniem za ich przestrzeganie, jest umowa między Unią a Tunezją. W rozmowach brało udział kilku członków KE, ale oni zajmowali się kwestiami politycznymi. My zaś skupiamy się na prawach człowieka, a więc żeby KE sporządziła ocenę ryzyka dla tych praw przed podpisaniem porozumieniem, a także wskazała, jak zamierza zagwarantować, przestrzeganie praw podstawowych migrantów.

A jakie są te zagrożenia?

No cóż, z moralno-etycznego punktu widzenia może się okazać, że UE w ramach tej umowy przekazuje pieniądze do państw, które nie mają dobrej przeszłości, jeśli chodzi o przestrzeganie praw człowieka. Pytanie więc brzmi: co się stanie, jeśli prawa podstawowe migrantów nie będą przestrzegane – co wówczas zrobi Unia? Czy naruszenia praw człowieka wpłyną na przekazywanie funduszy? Parę lat temu przyglądaliśmy się podobnej umowie zawieranej z Turcją. Polityka to bardzo wymagająca etycznie profesja. Politycy w całej Europie mają jakiś stosunek do migracji, ale niezależnie od tego prawo, traktaty i Karta Praw Podstawowych pozostają w mocy. Dlatego ważne jest, żeby rządy były uczciwe. Jeśli wybrały konkretne rozwiązanie i mają w tym poparcie obywateli, to ich prawo – ale trzeba szczerze powiedzieć, jaki jest tego wynik. Nie udawać, że wszystko będzie dobrze, a prawa człowieka będą respektowane, jeśli analiza ryzyk mówi co innego. Tylko oczywiście trzeba tę analizę przeprowadzić.

Jak by pani oceniła stopień przestrzegania praw podstawowych migrantów przez organy Unii Europejskiej –w szczególności KE i Frontex?

Ciężko mi dokonać takiej oceny, ale często instytucje unijne decydują się nie angażować i zostawiają sprawę państwom członkowskim. Jednak ochrona granic to kompetencja zarówno państw, jak i UE, więc instytucje te powinny się w nią włączyć. Tylko jeśli obywatele, media, organizacje pozarządowe, ale też politycy zbudują odpowiedni poziom świadomości, zmiana będzie możliwa.

Czy nie jest to jednak pewnego rodzaju „umywanie rąk” przez UE i spychanie odpowiedzialności na państwa członkowskie?

Każdy musi znać zakres i rozliczalność swojej własnej odpowiedzialności. I tym się zajmujemy w naszym śledztwie dotyczącym Fronteksu oraz umowy UE z Tunezją. A rozliczać będą z tego historia i obywatele. Zostając przy przykładzie Fronteksu i zatonięcia łodzi z migrantami, wielu obywateli UE (ale i na całym świecie) uznało za niedopuszczalne, by 500 osób mogło się utopić na środku Morza Śródziemnego przy tylu ludziach w pobliżu. Zaczęliśmy więc przyglądać się konkretnie roli Fronteksu w tej sprawie, rozdzielając to od roli innych władz. Tak by ludzie mogli zobaczyć, jakie elementy doprowadziły do tej sytuacji i co zrobić, by ona się nie powtórzyła. Ponieważ jednak Frontex nie działa na polskiej granicy, nie mogę się tą sprawą zajmować. Jedynie w po wszczęciu postępowania przeciw państwu członkowskiemu o naruszenie praw podstawowych i zasad państwa prawa mogłabym badać, jak KE prowadzi to postępowanie.

W pewnych sytuacjach prawo dopuszcza ograniczenie praw podstawowych – gdy jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie ze względu np. na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Czy kryzys migracyjny jest jednym z takich przypadków? I jak daleko to ograniczenie może iść? Oczywiście nie wolno dopuszczać, by ludzie tonęli lub zamarzali, ale czy np. wszystkim migrantom należy się azyl?

Z pewnością nie powinno się ograniczać praw podstawowych dlatego właśnie, że są podstawowe. Nie można też w ciemno odmawiać takich praw. Trzeba wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i każdy przypadek oceniać oddzielnie. Linię, której nie możemy przekroczyć, wyznacza nie tylko Karta Praw Podstawowych, ale też europejska konwencja praw człowieka oraz liczne konwencje dotyczące uchodźców. To ciekawe, Suella Braverman, minister spraw wewnętrznych Wielkiej Brytanii, odpowiadająca za sprawy migracji, oświadczyła – po wyjściu Zjednoczonego Królestwa z UE – że teraz „odzyskamy kontrolę nad migracją”. Ograniczono m.in. limity osób, które mogą się dostać na wyspy. Niedawno wystąpiła ona przed ONZ i stwierdziła, że wspomniane konwencje dotyczące uchodźców i ochrony ich praw „nie pasują do obecnych celów”, więc powinny być zmienione. Bo powstały w czasach przed smartfonami i odrzutowcami. Sama więc zauważyła, że są mocno powiązane z wprowadzonymi w Wielkiej Brytanii ograniczeniami, albo była za nie krytykowana. Samo wezwanie do ich zmiany wskazuje, że zapewniają silną ochronę uchodźców obecnie.

Czy to właśnie przypadek tej uczciwości polityków, o której pani mówiła? Zamiast udawać, że możemy dalej przestrzegać konwencji, po prostu wzywać do ich zmiany?

Tak, niewątpliwie było to szczerze stanowisko i zostanie ocenione przez Brytyjczyków. Chodzi tylko o to, że te konwencje wciąż pokazują, jak powinniśmy podchodzić do migracji.

Trzy lata temu prawo do aborcji zostało w Polsce mocno ograniczone i jest dziś najbardziej restrykcyjne w Europie. Jak pani ocenia szanse polskich kobiet w ewentualnych procesach w tej sprawie przed ETPC i TSUE?

Nie mogę komentować tej kwestii, ale sytuacja w Polsce mocno przypomina to, co się stało w Irlandii. My też przeszliśmy interesującą drogę. Przez większość historii naszego państwa aborcja była nielegalna w każdych okolicznościach. W 1993 r. w drodze referendum wprowadzono jednak konstytucyjny zakaz aborcji. Jej przeciwnicy obawiali się bowiem, że prawo do prywatności może prowadzić do przyznania także prawa do aborcji, jak w innych krajach. Następnie, jakieś osiem lat temu, młoda kobieta w Irlandii poroniła. A ponieważ serce płodu wciąż biło, lekarze odmówili jego usunięcia i kobieta zmarła, podobnie jak dziecko. To wstrząsnęło opinią publiczną i po kolejnym referendum aborcja jest teraz legalna pod pewnymi warunkami. Śledzę to, co się dzieje w Polsce, i wiem, że w ostatnich latach było kilka podobnych przypadków. Oczywiście, czasy są zupełnie inne, ale przemiany zachodzą w ten sam sposób. Wiem też, że były przed ETPC sprawy wszczynane przez irlandzkie kobiety. Co najmniej jedna dotyczyła wady letalnej płodu i wydaje mi się, że sąd przyznał skarżącej rację.

Czy wpływają do pani skargi na nierówne wynagrodzenia za tę samą pracę dla kobiet i mężczyzn? I jak Polska wypada pod tym względem na tle innych krajów UE?

Polski wskaźnik wypada dobrze na tle reszty Europy. Wynosi on 4,5 proc. podczas gdy średnia dla UE to 12,7 proc. Ponadto Unia przyjęła dyrektywę o jawności płac, na której implementację państwa mają trzy lata. A większa przejrzystość płac pozwoli łatwiej ujawniać taką lukę. Do mojego biura jednak takie skargi nie wpływają, bo to kwestia ściśle krajowa.

W Polsce dużo się mówi o kryzysie praworządności i związanej z nią ochrony praw człowieka. Czy patrząc z zewnątrz, poziom tej ochrony jest faktycznie dużo niższy niż w innych krajach UE?

Nie jest moją rolą to oceniać, w szczególności wobec nadchodzących wyborów. Nie chcę być wciągnięta w tę dyskusję. Wszyscy znamy sprawy, które były podnoszone na tym tle, a jeśli którąś z nich spowoduje wszczęcie postępowania naruszeniowego, to będę się nią zajmowała – sprawdzając, co KE robi w tej sprawie.

Czy tak jak sądy krajowe mogą zadawać pytania prejudycjalne TSUE, tak krajowi rzecznicy praw obywatelskich mogą zwracać się do pani po porady i interpretacje przepisów unijnych?

Tak, i robią to. Kiedy sama byłam irlandzką RPO i zgłaszał się do mnie rolnik ze skargą dotyczącą przepisów unijnych, zwracałam się do europejskiego ombudsmana o radę. To oczywiście nieformalne, a europejski RPO nie może wydawać poleceń rzecznikom krajowym.

Na podstawie skarg, które do pani wpływają, jakie można wskazać inne, prócz migracji, najważniejsze obecnie problemy w kwestii praw człowieka w Europie?

Na pewno prawa osób LGBT – wciąż są problemy z ich przestrzeganiem, szczególnie w Polsce i na Węgrzech. To ważna kwestia, bo Karta Praw Podstawowych UE zakazuje dyskryminacji na tej podstawie. W Polsce powstawały „strefy wolne od LGBT”. Parlament Europejski je potępił, a KE zawiesiła wypłatę środków dla tych gmin. Z tego, co wiem, co najmniej jedna się z tego powodu wycofała z przyjętej wcześniej uchwały. Ta warunkowość wypłat to jedno z narzędzi, którego UE może użyć, by wyegzekwować przestrzeganie prawa. Niestety w całej Europie widzimy, że rozwój praw osób LGBT wywołuje też ruchy reakcyjne. Podobnie dzieje się w USA. To niepokojące, gdyż te prawa są częścią praw człowieka.

Kolejnym poważnym problemem wydaje się inwigilacja, szczególnie używanie do niej sztucznej inteligencji.

Myślę, że administracja unijna jest bardzo aktywna w kwestii AI i jej regulowania. Oczywiście sztuczna inteligencja daje wielką przestrzeń dla nadużyć. I powstaje pytanie, czy administracja i regulacje mogą w ogóle nadążyć za rozwojem tej technologii. Przecież tempo zmian w AI nawet w ciągu ostatnich lat czy miesięcy było nieprawdopodobne. Wciąż spieramy się o kształt regulacji, a tymczasem sztuczna inteligencja wchodzi w coraz to nowe dziedziny życia, również w samą administrację publiczną. Największym problemem jest tu po raz kolejny odpowiedzialność – człowiek może być rozliczany ze swoich działań, ale co, jeśli decyzje podejmuje algorytm? Jak to rozliczyć?

W jaki sposób sztuczna inteligencja może zagrażać prawom podstawowym?

Może być używana do wszelkiego rodzaju zadań nadzorczych, od profilowania przez śledzenie po rozpoznawanie twarzy. To trwa już od jakiegoś czasu, ale teraz się intensyfikuje. Dużą część pracy nad standardami nowych technologii wykonuje też Trybunał Sprawiedliwości UE.

Podczas wykładu na UW wskazała też pani, że coraz częściej ochrona danych osobowych używana jest jako wymówka, by ograniczać jawność informacji publicznej.

Nie przywołam konkretnych przykładów z głowy, ale coraz częściej dostrzegam, że niektóre procesy nie są tak przejrzyste jak powinny być, ze względu właśnie na rzekomą ochronę danych osobowych. W czasie Covidu domagaliśmy się dostępu do dokumentów mówiących, kto bierze udział w negocjacjach o kontrakty np. na szczepionki. I jeszcze zrozumiem utajnienie danych konkretnych osób, ale na pewnym etapie KE odmawiała nawet podania nazwy kraju, którego przedstawiciel brał udział w takich negocjacjach. To ewidentnie poszło za daleko.

Była pani dziennikarką przez wiele lat, a potem została rzecznikiem praw obywatelskich, najpierw w Irlandii, potem w Unii. Skąd decyzja o zajęciu się akurat prawami człowieka?

Obecnie jest to ważna kwestia. Gdy byłam dziennikarką, skupiałam się na nieco innych. Dziś zajmujemy się tym, co się pojawia w prowadzonych przez nas sprawach – migracją, ale także dostępem do dokumentów dotyczących wojny na Ukrainie czy wydatków na obronność. Byłam dziennikarką 20 lat i widzę wiele podobieństw z pracą ombudsmana – ona również zadaje pytania i bada ważne sprawy. Większość rzeczników jest prawnikami, ale ja nie. Aczkolwiek w Irlandii jeden też był dziennikarzem politycznym, kolejny należał do korpusu służby cywilnej, a potem byłam ja, więc właściwie nigdy nie mieliśmy prawnika na tym stanowisku.

Chodziło mi o to, dlaczego pani zainteresowała się prawami człowieka i postanowiła rozpocząć karierę w tej dziedzinie.

Wszyscy w jakiś sposób podążamy za swoimi zainteresowaniami. Ja od dziecka interesowałam się polityką i sprawami bieżącymi, relacjami między rządzącymi a rządzonymi. Jako dziennikarka relacjonowałam wiele ważnych spraw, choćby wspomniane referendum aborcyjne. Pracowałam przez pewien czas w Irlandii Północnej, a nawet w Afryce. Gdy zostałam rzecznikiem praw obywatelskich, wciąż działałam w tych samych dziedzinach – relacji między rządzonymi i rządzonymi. Nie można więc powiedzieć że „przeszłam na drugą stronę” – to była dla mnie właściwie ta sama praca.

Na ile ciężko było zostać pierwszą kobietą-ombudsmanem w tak konserwatywnym kraju jak Irlandia wówczas?

Dziś nie jest to już konserwatywny kraj. Wiele zmieniło się już w 1990 r., gdy Mary Robinson została pierwszą kobietą na stanowisku prezydenta. To był ważny sygnał zmian, gdyż była bardzo liberalno-lewicowa. To bardzo wpłynęło na scenę polityczną, choć prezydent nie ma w Irlandii władzy wykonawczej. Wkrótce uchylano wiele antygejowskich ustaw, a w końcu dopuszczono także aborcję. To zliberalizowało kraj i ułatwiło kobietom osiąganie sukcesów. Byłam bardzo prominentną korespondentką polityczną, podobnie jak później RPO. Trzeba było się mocno starać, by być traktowaną równie poważnie jak mężczyźni, ale mi się to udało. Najczęściej dostaję jednak pytanie, czy jestem „ombudsman” czy „ombudswoman”. W traktatach użyty jest ten pierwszy termin, dlatego się nim posługuję, ale w wielu językach robi to dużą różnicę.

A jak ciężko było zostać europejskim rzecznikiem praw obywatelskich? I czy planuje pani ponownie kandydować?

Bardzo, bo przede wszystkim są to wybory w PE. Gdy jednak zostaje się komisarzem czy sędzią TSUE, to państwo członkowskie zgłasza kandydaturę i popiera ją. Tu jest inaczej – zgłosiłam się sama w oparciu o moje doświadczenie jako irlandzka ombudsman. Aby wygrać takie wybory, trzeba rozmawiać z wieloma europarlamentarzystami, przedstawić swoje argumenty itd. To z pewnością wyzwanie, ale pozwala się wiele nauczyć – poznać eurodeputowanych z różnych krajów, dowiedzieć się w przyspieszony sposób, jakie problemy trapią poszczególne państwa UE. Nie będę jednak kandydować po raz kolejny – nie ma tu co prawda prawnego limitu kadencji, ale dwukrotny udział w wyborach w zupełności wystarczy.

W Polsce pierwszym RPO w historii była kobieta, prof. Ewa Łętowska. Czy zna ją pani i czy może była dla pani inspiracją?

Tak, słyszałam o niej. Poznałam łącznie czworo polskich rzeczników – tego, który zginął w katastrofie samolotowej (Janusz Kochanowski), drugą kobietę, która pełniła ten urząd (Irena Lipowicz) oraz poprzedniego RPO Adama Bodnara i obecnego. Kobiety sprawują wiele ważnych funkcji w Europie, ale wciąż nie są reprezentowane tak bardzo jak mężczyźni, w szczególności w sektorze prywatnym. Wśród rzeczników praw obywatelskich w poszczególnych krajach przeważają mężczyźni, ale nieznacznie.