Emily O’Reilly: Pilnuję całej administracji unijnej

Europejski rzecznik praw obywatelskich nie jest instytucją dobrze znaną, przynajmniej w Polsce. Jakie są dokładnie jego kompetencje?

Moją rolą, według traktatów i Karty Praw Podstawowych, jest pilnowanie całej administracji unijnej. Oznacza to, że przyjmuję skargi od obywateli, firm, mediów itp. przeciwko instytucjom UE – czyli Komisji Europejskiej, agencji, ciał legislacyjnych itd. Załóżmy, że wpłynęła do mnie skarga od kogoś, kto chciał otrzymać dokumenty od KE, a ta mu odmówiła. Wówczas zwraca się do mnie, a ja mogę zbadać sprawę i przyjrzeć się wszystkiemu. Następnie analizuję ten materiał i proponuję rozwiązania: ujawnić dokumenty czy jednak nie. I w ponad 90 proc. przypadków KE stosuje się do tych rekomendacji. Inny przykład – dziennikarz zgłasza potencjalny konflikt interesów byłego członka administracji unijnej, który przeszedł do sektora prywatnego. Wówczas też mogę przyjrzeć się sprawie i wydać rekomendacje. Podobnie w kwestiach związanych z prawami podstawowymi, umowami czy grantami. Chociaż moje rekomendacje nie są wiążące, sam fakt, że mam wgląd we wszystko i mogę sporządzać te analizy, z pewnością daje mi duży wpływ na instytucje.

Koordynuje też pani pracę rzeczników praw obywatelskich z poszczególnych krajów UE?

Tak, mamy całą sieć współpracy. Kiedy sama byłam jeszcze irlandzką RPO i otrzymywałam np. skargi od irlandzkich rolników w kwestiach związanych z prawem unijnym, mogłam pójść do europejskiego rzecznika i prosić go o asystę oraz potrzebne informacje. Ale to działa też w drugą stronę – gdy do mojego biura wpływają skargi „poza mandatem” (tzn. dotyczące naruszeń przez organy krajowe), to odsyłam je do RPO z danego kraju.

A dużo wpływa takich skarg „poza mandatem”?

Tak jak mówiłam, mogę zajmować się tylko skargami na administrację unijną, ale wiele skarg, które do mnie trafiają, dotyczy organów krajowych. Jest ich znacząca większość. Przykładowo, z Polski wiele skarg dotyczy praw więźniów i ograniczania im możliwości rozmów telefonicznych. My się tym nie możemy zająć, dlatego odsyłamy je do polskiego RPO. W zeszłym roku z Polski wpłynęło 180 skarg, ale tylko w 12 wszczęto postępowanie. To 7. miejsce w Europie. Liderem jest Belgia z 67 postępowaniami, po niej Hiszpania, Niemcy, Niderlandy, Włochy i Francja. Łącznie w 2022 r. wszczęłam 348 postępowań. Na każdą skargę jednak odpowiadamy, nawet jeśli nie kończy się wszczęciem dochodzenia.

Polska jest za to niechlubnym liderem w liczbie inicjowanych SLAPP (postępowania sądowe w celu zniechęcenia do uczestnictwa w życiu publicznym). Jak ten problem wygląda w UE?

Koalicja przeciw SLAPP zidentyfikowała 517 takich postępowań w Polsce, faktycznie najwięcej w Europie. Ponadto wskazano, że ilość SLAPP wzrasta. W zeszłym roku KE przyjęła projekt dyrektywy przeciw SLAPP, ale obecnie jest przedmiotem negocjacji między KE, Parlamentem Europejskim a Radą UE. Jest tam dużo lobbingu, jedni chcą wzmocnienia restrykcji wobec takich postępowań, inni ich osłabienia – więc zobaczymy co z tego wyniknie.

Czy pojawiły się jakieś SLAPP na poziomie instytucji unijnych, tzn. czy któraś z nich próbowała uciszyć dziennikarza czy aktywistę przez strategiczne działania sądowe?

Nie, nie wpłynęły do mnie żadne tego typu skargi. W Parlamencie i KE bardzo dużo mówi się o wolności prasy, co jest jednym z głównych powodów zainicjowania prac nad dyrektywą.

Co europejski ombudsman może zrobić, by przeciwdziałać SLAPP?

W tym momencie nic, bo są wytaczane na poziomie krajowym. Inaczej będzie po wejściu w życie dyrektywy. Jeśli jakieś państwo jej nie implementuje, to będzie można wytoczyć mu postępowanie naruszeniowe. Wszczyna je KE, a ja mogłabym ją pytać, jakie działania podejmuje po takich skargach. Nie mogę wchodzić w merytoryczne szczegóły takiej skargi, ale mogę zapytać KE o uzasadnienie tych działań wobec państwa członkowskiego lub ich braku. Jednak przyjęcie dyrektywy to kwestia zapewne kilku lat.

Wspomniała pani o negocjacjach Parlamentu, Komisji i Rady, tzw. trialogu. W wielu przypadkach jest on mało transparentny, podobnie jak cały unijny proces legislacyjny. Co można zrobić, by zwiększyć przejrzystość tych prac?

Duża część naszej pracy to właśnie czynienie procesów decyzyjnych bardziej transparentnymi, choćby przez dostęp do dokumentów. Skupiamy się na PE i KE, ale tak naprawdę najmniej przejrzystym ciałem jest Rada UE, gdyż składa się ona z przedstawicieli państw członkowskich. Mimo wszystko staramy się uczynić jej negocjacje z PE i KE bardziej transparentnymi. Tak by osoby, które chcą interweniować w trakcie trialogu, miały na to szanse. Także TSUE wydał kilka orzeczeń w sprawie jawności tego procesu legislacyjnego.

Przejdźmy do najbardziej palącego obecnie problemu związanego z prawami człowieka w UE, czyli kryzysu migracyjnego. Przypadki push-backów są wciąż dość częste i chociaż sprzeczne z prawem unijnym, to Frontex na to pozwala, nie raz akceptuje to nawet TSUE… Czy więc w obliczu tego kryzysu jako UE odeszliśmy od naszych wartości wyrażonych w prawach podstawowych?

Będąc w Polsce, dokładnie o tym mówiłam na moim wykładzie na Uniwersytecie Warszawskim. Dlatego obecna przewodnicząca KE stwierdziła, że pod jej kierownictwem będzie „komisją geopolityczną” – bo wszystko, co robi, oddziałuje w skali globalnej – także kwestia migracyjna. Temat stał się niezwykle wrażliwy politycznie. Ale to, że zmieniły się uwarunkowania polityczne, nie znaczy, że zmieniło się prawo czy traktaty. Państwa członkowskie mają prawne i moralne obowiązki, podobnie jak cała Unia. Przechodząc do konkretów, moje biuro zajmuje się obecnie sprawą utonięcia 500 osób na greckich wodach terytorialnych w czerwcu tego roku. Rozmawiamy o tym z Fronteksem i przede wszystkim staramy się określić, kto jest za co odpowiedzialny (Grecja, Unia, Frontex itd.).

To też nie jest transparentne?

Jest, ale też naprawdę skomplikowane. Przykładowo Frontex może wkroczyć tylko gdy jest zaproszony przez państwo członkowskie. Czyli państwa mogą decydować, czy chcą pomocy Fronteksu czy nie. Zastanawiam się, czy to jest właściwy model, zwany „a la carte” lub „pick and choose”. Frontex powinien mieć więcej do powiedzenia. Podobnie jak cała Unia. Na polskiej granicy Frontex np. nie działa. Kolejną sprawą, której się przyglądamy, związaną z prawami podstawowymi i rozliczaniem za ich przestrzeganie, jest umowa między Unią a Tunezją. W rozmowach brało udział kilku członków KE, ale oni zajmowali się kwestiami politycznymi. My zaś skupiamy się na prawach człowieka, a więc żeby KE sporządziła ocenę ryzyka dla tych praw przed podpisaniem porozumieniem, a także wskazała, jak zamierza zagwarantować, przestrzeganie praw podstawowych migrantów.

A jakie są te zagrożenia?

No cóż, z moralno-etycznego punktu widzenia może się okazać, że UE w ramach tej umowy przekazuje pieniądze do państw, które nie mają dobrej przeszłości, jeśli chodzi o przestrzeganie praw człowieka. Pytanie więc brzmi: co się stanie, jeśli prawa podstawowe migrantów nie będą przestrzegane – co wówczas zrobi Unia? Czy naruszenia praw człowieka wpłyną na przekazywanie funduszy? Parę lat temu przyglądaliśmy się podobnej umowie zawieranej z Turcją. Polityka to bardzo wymagająca etycznie profesja. Politycy w całej Europie mają jakiś stosunek do migracji, ale niezależnie od tego prawo, traktaty i Karta Praw Podstawowych pozostają w mocy. Dlatego ważne jest, żeby rządy były uczciwe. Jeśli wybrały konkretne rozwiązanie i mają w tym poparcie obywateli, to ich prawo – ale trzeba szczerze powiedzieć, jaki jest tego wynik. Nie udawać, że wszystko będzie dobrze, a prawa człowieka będą respektowane, jeśli analiza ryzyk mówi co innego. Tylko oczywiście trzeba tę analizę przeprowadzić.

Jak by pani oceniła stopień przestrzegania praw podstawowych migrantów przez organy Unii Europejskiej –w szczególności KE i Frontex?

Ciężko mi dokonać takiej oceny, ale często instytucje unijne decydują się nie angażować i zostawiają sprawę państwom członkowskim. Jednak ochrona granic to kompetencja zarówno państw, jak i UE, więc instytucje te powinny się w nią włączyć. Tylko jeśli obywatele, media, organizacje pozarządowe, ale też politycy zbudują odpowiedni poziom świadomości, zmiana będzie możliwa.

Czy nie jest to jednak pewnego rodzaju „umywanie rąk” przez UE i spychanie odpowiedzialności na państwa członkowskie?

Każdy musi znać zakres i rozliczalność swojej własnej odpowiedzialności. I tym się zajmujemy w naszym śledztwie dotyczącym Fronteksu oraz umowy UE z Tunezją. A rozliczać będą z tego historia i obywatele. Zostając przy przykładzie Fronteksu i zatonięcia łodzi z migrantami, wielu obywateli UE (ale i na całym świecie) uznało za niedopuszczalne, by 500 osób mogło się utopić na środku Morza Śródziemnego przy tylu ludziach w pobliżu. Zaczęliśmy więc przyglądać się konkretnie roli Fronteksu w tej sprawie, rozdzielając to od roli innych władz. Tak by ludzie mogli zobaczyć, jakie elementy doprowadziły do tej sytuacji i co zrobić, by ona się nie powtórzyła. Ponieważ jednak Frontex nie działa na polskiej granicy, nie mogę się tą sprawą zajmować. Jedynie w po wszczęciu postępowania przeciw państwu członkowskiemu o naruszenie praw podstawowych i zasad państwa prawa mogłabym badać, jak KE prowadzi to postępowanie.

W pewnych sytuacjach prawo dopuszcza ograniczenie praw podstawowych – gdy jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie ze względu np. na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Czy kryzys migracyjny jest jednym z takich przypadków? I jak daleko to ograniczenie może iść? Oczywiście nie wolno dopuszczać, by ludzie tonęli lub zamarzali, ale czy np. wszystkim migrantom należy się azyl?

Z pewnością nie powinno się ograniczać praw podstawowych dlatego właśnie, że są podstawowe. Nie można też w ciemno odmawiać takich praw. Trzeba wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i każdy przypadek oceniać oddzielnie. Linię, której nie możemy przekroczyć, wyznacza nie tylko Karta Praw Podstawowych, ale też europejska konwencja praw człowieka oraz liczne konwencje dotyczące uchodźców. To ciekawe, Suella Braverman, minister spraw wewnętrznych Wielkiej Brytanii, odpowiadająca za sprawy migracji, oświadczyła – po wyjściu Zjednoczonego Królestwa z UE – że teraz „odzyskamy kontrolę nad migracją”. Ograniczono m.in. limity osób, które mogą się dostać na wyspy. Niedawno wystąpiła ona przed ONZ i stwierdziła, że wspomniane konwencje dotyczące uchodźców i ochrony ich praw „nie pasują do obecnych celów”, więc powinny być zmienione. Bo powstały w czasach przed smartfonami i odrzutowcami. Sama więc zauważyła, że są mocno powiązane z wprowadzonymi w Wielkiej Brytanii ograniczeniami, albo była za nie krytykowana. Samo wezwanie do ich zmiany wskazuje, że zapewniają silną ochronę uchodźców obecnie.

Czy to właśnie przypadek tej uczciwości polityków, o której pani mówiła? Zamiast udawać, że możemy dalej przestrzegać konwencji, po prostu wzywać do ich zmiany?

Tak, niewątpliwie było to szczerze stanowisko i zostanie ocenione przez Brytyjczyków. Chodzi tylko o to, że te konwencje wciąż pokazują, jak powinniśmy podchodzić do migracji.

Trzy lata temu prawo do aborcji zostało w Polsce mocno ograniczone i jest dziś najbardziej restrykcyjne w Europie. Jak pani ocenia szanse polskich kobiet w ewentualnych procesach w tej sprawie przed ETPC i TSUE?

Nie mogę komentować tej kwestii, ale sytuacja w Polsce mocno przypomina to, co się stało w Irlandii. My też przeszliśmy interesującą drogę. Przez większość historii naszego państwa aborcja była nielegalna w każdych okolicznościach. W 1993 r. w drodze referendum wprowadzono jednak konstytucyjny zakaz aborcji. Jej przeciwnicy obawiali się bowiem, że prawo do prywatności może prowadzić do przyznania także prawa do aborcji, jak w innych krajach. Następnie, jakieś osiem lat temu, młoda kobieta w Irlandii poroniła. A ponieważ serce płodu wciąż biło, lekarze odmówili jego usunięcia i kobieta zmarła, podobnie jak dziecko. To wstrząsnęło opinią publiczną i po kolejnym referendum aborcja jest teraz legalna pod pewnymi warunkami. Śledzę to, co się dzieje w Polsce, i wiem, że w ostatnich latach było kilka podobnych przypadków. Oczywiście, czasy są zupełnie inne, ale przemiany zachodzą w ten sam sposób. Wiem też, że były przed ETPC sprawy wszczynane przez irlandzkie kobiety. Co najmniej jedna dotyczyła wady letalnej płodu i wydaje mi się, że sąd przyznał skarżącej rację.

Czy wpływają do pani skargi na nierówne wynagrodzenia za tę samą pracę dla kobiet i mężczyzn? I jak Polska wypada pod tym względem na tle innych krajów UE?

Polski wskaźnik wypada dobrze na tle reszty Europy. Wynosi on 4,5 proc. podczas gdy średnia dla UE to 12,7 proc. Ponadto Unia przyjęła dyrektywę o jawności płac, na której implementację państwa mają trzy lata. A większa przejrzystość płac pozwoli łatwiej ujawniać taką lukę. Do mojego biura jednak takie skargi nie wpływają, bo to kwestia ściśle krajowa.