Opiekun bez świadczenia mimo wyroku TK

Pan Adam opiekuje się 80-letnią matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Gminny ośrodek pomocy społecznej odmówił mu świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekuna osoby z niepełnosprawnością. RPO wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o unieważnienie tej decyzji i o przyznanie świadczenia (III.7064.280.2016). Przepisy, na podstawie których pan Adam nie dostał świadczenia, zostały przecież uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne.

- Nie może być tak, że konsekwencje błędów ustawodawcy są przerzucone w całości na obywatela. Sytuacji pana Adama, który mając pod opieką dwoje starszych i niepełnosprawnych rodziców pozostaje bez środków do życia, jest nie do zaakceptowania – argumentuje RPO .

Sprawa pana Adama

Przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona u matki pana Adama osiem lat temu. Tymczasem ustawa o świadczeniach rodzinnych stwierdza, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jednak Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13) uznał, że te przepisy – uzależniające pomoc dla osób z niepełnosprawnością od tego, w jakim momencie życia tej osoby jej niepełnosprawność została orzeczona, są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich pan Adam ma prawo do świadczenia.

Argumenty RPO

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich decyzja wydana z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o odmowie przyznania panu Adamowi świadczenia pielęgnacyjnego została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie może uzyskać aprobaty stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżanej decyzji w zakresie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności art. 17 ust. 1b ustawy po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 38/13, tym bardziej, że to właśnie ten przepis stanowił podstawę prawną negatywnego dla pana Adama rozstrzygnięcia.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż norma prawna określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych została wprowadzona do porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r. na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Przepisy ustawy nowelizującej wprowadziły przesłanki różnicujące sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnych przyjmując za podstawę rozróżnienia - wiek powstania niepełnosprawności.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 1b ustawodawca postanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. - sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, iż skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w uzasadnieniu wskazał na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Pomimo upływu 2 lat od ogłoszenia orzeczenia Trybunału nie zostały skutecznie podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej.

W praktyce oznacza to, że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela, co w sytuacji pana Adama, który mając pod opieką dwoje starszych i niepełnosprawnych rodziców pozostaje bez środków do życia - jest nie do zaakceptowania. Na taki stan rzeczy w demokratycznym państwie prawa nie może być zgody.

Zdaniem Rzecznika brak jest podstaw prawnych dla dokonywania takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Z sentencji wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. wynika bowiem, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że Trybunał wprost stwierdził niekonstytucyjność wskazanego przepisu ustawy w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Istotą omawianego rozstrzygnięcia Trybunału jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Tak więc to wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W tym miejscu Rzecznik pragnie podkreślić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawniony organ.

Wynikający z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ostateczny i powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nie respektowane. Obowiązek realizowania orzeczeń Trybunału wynika z powołanej wyżej normy konstytucyjnej w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Powyższe wskazuje wyraźnie, iż zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13 jest nieprawidłowe i stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie to w sposób istotny rzutuje na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przepisu prawa materialnego w brzmieniu nieobarczonym wadą konstytucyjną, byłoby po pierwsze zgodne z normami konstytucyjnymi, a po drugie, w ocenie Rzecznika, przesądzałoby o uprawnieniu pana Adama do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym jest bowiem, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 21 października 2014 r. odnosi się do sytuacji pana Adama, a organ I instancji rozstrzygający o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego winien procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, to znaczy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Koniecznym jest podkreślenie, iż przy negatoryjnych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, wadliwą podstawę prawną. Przy wyroku negatoryjnym zakresowym wada ta dotyczy fragmentu normy prawnej w zakresie niezgodnym z ustawą zasadniczą. Na gruncie niniejszej sprawy zakresowe wyeliminowanie ograniczenia o charakterze podmiotowym tj. wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy podkreślić, iż ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia z dnia 21 października 2014 r. jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od dnia 23 października 2014 r. Zastosowanie zatem, po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu przy rozstrzyganiu o prawie pana Adama do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Rzecznika, nie zasługuje na aprobatę, gdyż pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie nawet od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Trafnie zauważył Sąd Najwyższy, że na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne - lex superior derogat legi inferiori.

Pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, domniemania konstytucyjności rodziło po stronie rozstrzygającego organu obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Pominięcie przez rozstrzygający organ istoty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. jest - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

W sprawie niniejszej sprawie organ w sposób wadliwy ustalił i zastosował treść normy prawnej na podstawie której mógł i miał obowiązek rozstrzygać w sprawie, a wydana decyzja jest obarczona znaczącą wadą mającą bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Dlatego, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, konieczne jest wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia.

Nie może ujść uwadze, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi, a także przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami ustawy zasadniczej.