Suwerenność do demontażu?

Suwerenności się używa albo się ją traci". Te słowa, wypowiedziane kilka lat temu przez konserwatywnego premiera Kanady Stephena Harpera odbiły się w międzynarodowej prasie sporym echem.

Chociaż sprawa, do której się odnosił: polityka Kanady w Arktyce, może wydać się stosunkowo egzotyczna z punktu widzenia naszej polskiej, czy nawet europejskiej perspektywy, oddźwięk, jaki towarzyszył jego wypowiedzi, jest całkiem zasłużony. Trafnie bowiem ujmuje problem suwerenności.

Po pierwsze pokazuje, że suwerenność jest stanem niezmiennym. Po drugie jej istotą nie jest wcale postawa obronna (chyba że ktoś chce przemocą odebrać nam naszą państwowość). Po trzecie nie ma większego sensu w traktowaniu suwerenności jako żelaznej kurtyny, którą odgradzamy się od innych, by zapewnić sobie bezpieczeństwo. Suwerenność to raczej ciągła gotowość do dawania rzeczywistości własnych odpowiedzi.

Europa się zatroszczy

Te trzy wstępne uwagi wydają mi się ważne w kontekście polskim. Być może ze względu na historyczne uwarunkowania, ze względu na to, że Polacy często w historii tracili państwowość, a więc suwerenność, i że potem wielkim wysiłkiem i przy ogromnych ofiarach z powrotem do tej suwerenności dochodzili, jawi sie im ona nazbyt często jako rodzaj kapliczki. Jest skarbem tak cennym, że należy go schować do kufra i trzymać tam jak najświętsze narodowe relikwie. Dlatego chętniej skupiamy uwagę na obronie suwerenności, na tym, co jej może zagrozić, niż na tym, w jaki sposób moglibyśmy jej używać.

Pamięć o atmosferze debat wokół członkostwa w UE, które toczyły się w Polsce w latach 90., zapewne u większości z nas mocno już się zatarła. Trzeba byłoby sięgnąć do archiwów gazet z tamtego czasu, by przekonać się, jak silna była u nas wiara, że członkostwo w UE stanie się dla Polski bezpieczną, spokojną przystanią. Dominowały poglądy, że coraz większa współzależność między państwami, np. w formie integracji europejskiej w UE, doprowadzi do unieważnienia kategorii suwerenności jako przestarzałej. O nasze losy zatroszczy się Europa.

Warto wspominać dzisiaj tamte poglądy z nieskrywaną satysfakcją, gdyż suwerenność wcale nie znalazła się na śmietniku historii, ale staje się coraz bardziej widocznym problemem. Z powodu kryzysu finansowego oraz planów paktu fiskalnego pytania o suwerenność wracają w wielu państwach Unii. Polska nie jest pod tym względem wyjątkiem. Rosnąca współzależność między państwami nie unieważniła suwerenności, a wręcz przeciwnie – wymusza coraz bardziej jej praktykowanie w myśl wyrażonej przez Harpera zasady: albo używasz suwerenności, albo ją tracisz.

Aktywne trybunały

Kwestia, czym jest suwerenność, i jak, a raczej gdzie, należy jej bronić, przykuwa uwagę starych państw członkowskich od czasu traktatu z Maastricht, który wprowadził Unię Europejską w życie. W Polsce oraz w pozostałych nowych państwach UE to pytanie stało się doniosłe dopiero w kontekście negocjacji nad traktatem konstytucyjnym, a później traktatem z Lizbony, a więc po 2003 r. To ten szczególny aktywizm i mnogość zmian prawnych, jaką obserwować można w Unii, zmusza państwa do stawiania pytań o warunki realizowania własnej suwerenności. Sprawia także, że wciąż, np. na poziomie orzeczeń trybunałów konstytucyjnych, definiują one swoje rozumienie suwerenności.

Najbardziej skrupulatny w tym względzie okazał się jak dotąd niemiecki Trybunał Konstytucyjny, który rozstrzygając w 2009 roku zgodność nowego traktatu lizbońskiego z niemiecką konstytucją jako nienaruszalne elementy suwerenności państwowej Niemiec, wymienił: obywatelstwo, cywilny i wojskowy monopol w zakresie użycia sił zbrojnych, publiczne dochody i wydatki, ingerencję w korzystanie z praw podstawowych (zwłaszcza w postaci pozbawienia wolności na podstawie prawa karnego), prawo do języka, kształtowanie warunków życia w rodzinie, kształcenie, korzystanie z wolności prasy, zgromadzeń i wyrażania opinii, wolności wyznania i  rozpowszechniania idei.

Polacy nie zastanawiają się, jak używać suwerenności. Chowają ją do kufra i trzymają tam jak narodowe relikwie

Jednak właśnie z takim dokładnym wyliczeniem obszarów suwerenności na poziomie konstytucji zapewne nie mogliby się zgodzić Brytyjczycy. Właśnie ze względu na ciągłą presję ze strony zmieniających się traktatów Unii po dojściu do władzy konserwatywny premier David Cameron doprowadził do uchwalenia nowego prawa, regulującego stosunek Wielkiej Brytanii z UE. Potwierdza ono całkowitą suwerenność brytyjskiego parlamentu w stanowieniu prawa Zjednoczonego Królestwa. Mówiąc dokładniej, to parlament decyduje o tym, jaka jest treść suwerennej polityki brytyjskiej, także w zakresie funkcjonowania w UE. Podobny do brytyjskiego punkt widzenia przyjmują dzisiaj Szwedzi, Finowie oraz do pewnego stopnia Francuzi.

Co stanowi w takim razie o suwerenności państwa? Można uznać, że jest nią wykonywanie określonych funkcji przez państwo. Dlatego pojęcie państwa oraz suwerenności wydają się nam tak często nierozdzielnie związane. Państwo stanowi zbiór funkcji, które wynikają z oczekiwań, jakie obywatele formułują wobec władzy.

Jednak nie sposób uznać, że istnieje jakiś określony, zamknięty zbiór takich funkcji, który obiektywnie definiuje nam treść suwerenności. Istnieją wprawdzie teoretyczne modele, które pokazują nam, jakie funkcje powinno spełniać modelowe państwo współczesne. Takie modele tworzyli np. na początku naszego wieku amerykańscy politolodzy. Działo się to w bardzo określonym kontekście, kiedy USA musiały rozwiązać problem tzw. państw upadłych lub państw zbójeckich.

W takim modelowym wyobrażeniu o państwie identyfikuje się zwykle dziesięć jego podstawowych funkcji: legalny monopol na sprawowanie przymusu, kontrola administracji, zarządzanie finansami publicznymi, inwestycje w kapitał ludzki, określenie obywatelskich praw oraz obowiązków, dostarczenie usług infrastrukturalnych, formowanie rynku, zarządzanie zasobami państwa (w tym środowiskiem, zasobami naturalnymi, kulturą), stosunki międzynarodowe (w tym wchodzenie w międzynarodowe zobowiązania oraz zaciąganie długów), wreszcie rządy prawa.

Tak „planistycznie" o suwerenności i państwie jako zbiorze funkcji mogą myśleć wyłącznie konstruktywiści, którzy nie akceptują faktu, że państwo wyrasta z określonej tradycji oraz konkretnego politycznego procesu, albo jak w przypadku budowy nowych struktur na miejscu państw upadłych lub zbójeckich chcą świadomie od złych, lokalnych tradycji abstrahować.

Obywatelskie marzenia

Jednak praktyka nie poddaje się zwykle teorii. Polityk może uznać i postulować, że jakaś funkcja państwa musi być bezwględnie suwerennie realizowana przez władze, a konstytucjonalista może to zapisać w konstytucji, albo jako sędzia trybunału konstytucyjnego może to wywnioskować w swoim orzeczeniu. Wszystko to pozostanie fikcją, jeśli obywatele nie uznają, że jest to faktycznie funkcja państwa, którą w ich oczekiwaniu władza musi wykonywać.

Narody jako wspólnoty polityczne różnią się między sobą pod względem tych oczekiwań. Jedne mają ich więcej oraz są one bardziej wygórowane, inne mają ich mniej oraz definują je na niższym poziomie. Te różnice, widoczne np. w różnych modelach społecznych lub gospodarczych, wynikają często z tradycji oraz przyjętych w niej sposobów życia, z historycznych uwarunkowań i doświadczeń, także ze stopnia rozwiniętej narodowej i obywatelskiej samoświadomości.

Nie da się także postawić prostej tezy, że im więcej funkcji państwa obywatele oczekują od władzy, a więc im więcej gotowi są jej przypisać suwerenności, tym lepiej. W Polsce mamy bez wątpienia do czynienia z sytuacja, w której oczekiwania obywateli wobec państwa są stosunkowo niskie. Ma to np. taki efekt, że władza może źle wykonywac podstawowe funkcje, jakie obiektywnie przypisalibyśmy państwu lub nie wykonywać ich wcale, jak choćby w kwestii usług infrastrukturalnych. Nie prowadzi to jednak wcale do jej demokratycznej weryfikacji ze strony obywateli w wyborach.

Można nad tym faktem ubolewać i uważać, że jest to efekt niskiej samoświadomości politycznej Polaków odziedziczonej po PRL-u. Powód może byc jednak głębszy. Być może w długiej polskiej tradycji sięgającej I Rzeczypospolitej leży minimalizowanie funkcji państwa oraz oczekiwań wobec niego, a co za tym idzie dystans wobec suwerenności władzy.

Problem w zdefiniowaniu treści suwerenności nie leży jednak tylko w różnorodności lokalnych politycznych tradycji narodowych wspólnot politycznych. Same wyobrażenie o tym, jakie funkcje niezbędne są do istnienia suwerennego państwa, podlegają historycznej ewolucji.

Topniejące granice

Przytoczone powyżej dziesięć modelowych funkcji państwa zidentyfikowanych przez amerykańskich politologów jest przecież wyrazem tego, co w XIX wieku, a więc w okresie największej państwowej centralizacji władzy, przyjęło się uważać za niezbędne atrybuty suwerenności. Gdybyśmy jednak cofnęli sie do XVIII wieku, okazałoby się, że przypisywano wtedy władzy o wiele mniej funkcji.

Kiedy w Europie w XIV wieku formułowane były koncepcje państwa oraz suwerenności szło głównie o prawo jurysdykcji władcy w swojej domenie, niezależnej od władzy cesarza lub papieża. W XVI i XVII wieku niezależność władzy w stanowieniu prawa uzupełniono o precyzyjnie zdefiniowane kryterium terytorialne. Na tej podstawie ukształtowało się nasze rozumienie władzy suwerennej, jako możliwości ustanawiania oraz egzekwowania praw na danym terytorium, wolnej od zewnętrznej interwencji.

Sytuacja w dzisiejszej Europie w oczywisty sposób wpływa na modyfikowanie tradycyjnych funkcji suwerennej władzy. Dobrym przykładem jest kontrola własnego terytorium, która wewnątrz Unii traci na wadze. Nadal jednak zachowuje znaczenie, jak pokazują przypadki okresowego powrotu do tradycyjnej kontroli terytorialnej na granicach państw w obrębie strefy Schengen.

Poza Unią Europejską można znaleźć wiele przykładów, gdzie kontrola połączona z terytorialnością nadal pozostaje jednym z zasadniczych elementów suwerennej władzy (USA/Meksyk, Izrael, Rosja czy Kaukaz Południowy), opartej więc na klasycznym, terytorialnym rozróżnieniu na to, co wewnętrzne i zewnętrzne.

Zmiany w podejściu do kontroli terytorialnej pokazują, że funkcje państwa, które przypisujemy suwerennej władzy, nie są niczym stałym, zmieniają się lub są sposobem wyboru najbardziej stosownych na dany czas instrumentów trwania i rozwoju danej wspólnoty. To sprawia, że dzisiaj w Europie państwa kładą większy nacisk na elastyczne, selektywne sposoby używania własnej suwerenności.

Suwerenność można bowiem rozumieć jako władzę wiążącego decydowania o tym, jakie obszary w obrębie państwa mają charakter polityczny, a więc podlegają regułom ustanowionym przez władzę polityczną, a jakie nie. Także i w tym przypadku mamy do czynienia z pewnym rodzajem demarkacji, wyznaczania granic, ale w sposób bardziej abstrakcyjny i złożony, niż w przypadku tradycyjnej kategorii terytorialności.

Granice między obszarem wyłącznie politycznym a obszarami rządzonymi przez reguły stanowione przez innych, niepolitycznych aktorów – ekonomicznych, społecznych czy międzynarodowych – nie są wcale statyczne, ustanowione raz na zawsze. Nie ma także jednego modelu, mówiącego nam, jak takie granice powinny być ustanawiane. Są one wynikiem suwerennej decyzji politycznego centrum, jego kalkulacji, interesów, potrzeb, wreszcie ideologicznych przekonań, a także mogą wynikać z międzynarodowych negocjacji między różnymi podmiotami politycznymi.

Tym samym na fundamencie suwerennych państw mogą powstawać transgraniczne obszary wyłączone spod politycznych decyzji „suwerenów", a podlegające regułom wolnego rynku, uzgodnionym regułom międzynarodowym czy społecznej aktywności.

Fundament wspólnoty obywatelskiej

Nie ma potrzeby, aby uznać, że suwerenność musi oznaczać pełną polityzację wszystkich obszarów ludzkiego działania. Przy zmieniających się warunkach władza polityczna może dokonać nawet bardzo głębokiego samoograniczenia, udostępniając zastrzeżone dotąd dla niej obszary aktorom niepolitycznym. Może również pojawić się tendencja odwrotna, kiedy to władza polityczna powołując się na nadrzędne interesy, np. bezpieczeństwo, będzie ograniczać działalność pozapolitycznych lub międzynarodowych aktorów, konsolidując i rozszerzając obszar polityczności. Co wcale nie musi oznaczać mechanicznej renacjonalizacji, ale np. narzucenie partnerom pewnych form współpracy z władzą polityczną w zamian za wsparcie, bezpieczeństwo lub stabilność.

Oczywiście ten typ ograniczania zasięgu politycznej władzy nie musi być wcale cechą suwerenności, może być po prostu skutkiem jej braku lub słabości. Nie trudno jest wcale wyobrazić sobie sytuację, kiedy cofanie się granic polityczności, podział oddanej przestrzeni i zasobów przez prywatnych, społecznych, międzynarodowych lub zagranicznych aktorów, nie jest wynikiem przemyślanych decyzji, strategii prowadzonej przez polityczne centrum. Może być on skutkiem dekompozycji suwerenności.