Paweł Bała: Konstytucja w czasach epidemii

Zgłoszona przez rząd ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, czyli specustawa zapobiegająca epidemii tzw. koronawirusa, jest dokumentem z co najmniej kilku względów wyjątkowym.

Bynajmniej nie jest niczym wyjątkowym szalone wręcz tempo procesu legislacyjnego, gdyż ostatnimi latami Sejm RP zdążył nas przyzwyczaić do ekspresowych prac nad wybranymi projektami ustaw, czyniąc z zasady zaufania obywateli do stanowionego prawa i w ogóle zasad prawidłowej legislacji zupełną fikcję.

Czytaj także: 

Co musisz wiedzieć o koronawirusie

Pracodawcy zyskają nowe uprawnienia ws. kronawirusa

Koronawirus - wszyscy musimy uważać

Co robić, gdy kaszlesz

Ceny leków i maseczek będą ograniczane

Wyjątkowość specustawy

Cechą niezwykłą ustawy jest już to, że epidemia określonego wirusa została niejako uhonorowana przez uchwalenie ustawy poświęconej wyłącznie temu zjawisku. Takiego uznania nie doczekała się np. stosunkowo niedawna epidemia grypy AH1N1 czy inna. Zapewne rzeczą wyjątkową związaną z projektem specustawy jest zachowanie posłów podczas I czytania projektu w ramach prac Komisji Zdrowia, gdzie posłowie opozycji zgłosili szereg poprawek do projektu, a posłowie partii rządzącej... w większości uznali je za racjonalne i zgodzili się przyjąć. Sytuacja, w której forum Sejmu staje się miejscem merytorycznego sporu mającego na celu wypracowanie optymalnych rozwiązań prawnych, zasługuje na odnotowanie. Finalnie Sejm przyjął specustawę o przeciwdziałaniu tzw. koronawirusowi głosami 400 posłów za, 11 przeciw i 7 wstrzymujących się od głosu. Wynik w obecnych czasach robiący wrażenie.

Trudno dzisiaj przesądzać, jaki będzie ostateczny kształt uchwalonej ustawy, która oczekuje na rozpatrzenie przez Senat, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa możemy stwierdzić, że nie ulegnie zmianie lub ulegnie bardzo drobnym korektom. Bez wątpienia sama uchwalona ustawa zawiera w sobie niemało oryginalnych rozwiązań, począwszy od przerzucenia kosztów walki z epidemią na przedsiębiorców (co prawda na podstawie umów cywilnych, ale bez możliwości kształtowania ich treści przez przedsiębiorców), którzy z jakiejś szczególnej racji są w znacznie większym stopniu predestynowani do zwalczania skutków epidemii niż nieprowadzący działalności gospodarczej konsumenci, radykalne ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa z tytułu walki z epidemią w pierwotnej wersji projektu czy regulacja zawarta w art. 12 ustawy o brzmieniu „do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". Lapidarnie rzecz ujmując: przepisy ustawy stwarzają możliwość radykalnego ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności i znacząco zmieniają zasady działania aparatu państwa.

Jednakże inny aspekt tej ustawy musi zastanawiać – jej relacja do postanowień Konstytucji RP z 1997 r., a konkretnie norm prawnych zawartych w rozdziale XI, tj. stany nadzwyczajne.

Koncepcja stanów nadzwyczajnych

Przez pojęcie stanu nadzwyczajnego rozumieć należy anormalną sytuację w funkcjonowaniu państwa; sytuację szczególnego zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania aparatu państwowego, dla likwidacji której zwykłe (konwencjonalne) konstytucyjne środki pozostające w gestii kompetentnych władz są niewystarczające. Stany nadzwyczajne wprowadza się w przypadkach nagłych, poważnych zagrożeń dla bytu państwowego, zarówno tych zewnętrznych, jak i wewnętrznych, a także w związku z wystąpieniem klęsk żywiołowych, awarii technicznych etc. Stany nadzwyczajne jako instytucje prawne zakładają odstępstwo od konwencjonalnego funkcjonowania systemu prawa na rzecz szczególnego reżimu prawnego, który ex definitione zakłada limitowanie praw i obowiązków człowieka.

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. wskazuje expressis verbis w rozdziale XI trzy stany nadzwyczajne: stan wojenny, stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej (art. 229, 230 i 232). Poświęcenie odrębnego rozdziału materii stanów nadzwyczajnych ocenić należy jako przejaw szczególnego zainteresowania twórców Konstytucji RP tymi anormalnymi trybami funkcjonowania państwa. Jest to katalog enumeratywny. Nie znajdziemy w nim niestety np. stanu wyższej konieczności gospodarczej, który pozwalałby m.in. limitować wydatki socjalne państwa ze względu na dekoniunkturę gospodarczą i groźbę radykalnego wzrostu długu publicznego.

Ocena nowego prawa

Ustrojodawca z jakichś względów wskazał na te trzy i tylko trzy stany nadzwyczajne, które mają szczególny wpływ na funkcjonowanie aparatu państwa i zakres ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostek. Sejm RP jednak 2 marca 2020 r. stworzył czwarty „nienazwany" stan nadzwyczajny, który jest temporalny, istotnie zmienia funkcjonowanie aparatu państwa, radykalnie limituje korzystanie z praw i wolności konstytucyjnych, a więc spełnia wszystkie znamiona „nazwanego stanu nadzwyczajnego", i uczynił to wbrew duchowi konstytucji, niejako zbywając milczeniem fakt, iż katalog stanów nadzwyczajnych jest zamknięty.

Szczególna moc prawna ustawy zasadniczej powoduje przyznanie jej najwyższego miejsca w zhierarchizowanym systemie aktów prawa stanowionego. Najwyższa moc prawna tego aktu powoduje – czytamy w znakomitym „Komentarzu do Konstytucji RP" pod redakcją prof. Lecha Garlickiego – że wszystkie inne akty prawne muszą być z nim zgodne (niesprzeczne), ale także i spójne, tj. ich treść jest zdeterminowana w ten sposób, że powinny najpełniej oddawać treść i sens norm konstytucyjnych. Ustawa zasadnicza wreszcie musi być stosowana przez adresatów norm, które zawiera, a to znaczy, że działania tychże podmiotów – na czele z organami władzy publicznej – nie mogą stać w sprzeczności z tymi normami (negatywny aspekt nadrzędności konstytucji), a w przypadku organów władzy publicznej należy mówić o obowiązku konkretyzowania norm konstytucyjnych w prawodawstwie i działaniach faktycznych (pozytywny aspekt nadrzędności konstytucji).

Czy istnienie pozakonstytucyjnego „kryptostanu" nadzwyczajnego narusza normy prawne zawarte w Konstytucji RP? Być może, tu potrzeba wnikliwej analizy poszczególnych norm ustawowych, które restrykcyjnie limitują prawa jednostki, ale z pewnością nie rozwija treści i sensu norm konstytucyjnych, uderza w jej ducha, sens rozdziału XI ustawy zasadniczej, wreszcie stanowi wyraz lekceważącego stosunku ustawodawcy do materii ochrony konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela już przez sam fakt procedowania tej niezwykle delikatnej materii w tempie wręcz szalonym oraz atmosferze histerii i syndromu „oblężonej twierdzy", co majestatu państwu nie dodaje.