To przykre, że nie pomagają w tym osoby zawodowo zajmujące się badaniem prawa. Piszę to jako prawnik przez wiele lat zajmujący się pracami nad tworzeniem prawa, litygacją, a dziś będący zwykłym przedsiębiorcą, jakich miliony w Polsce. Proszę moje koleżanki i kolegów prawników, w tym moich wielkich mistrzów, od których czerpałem wiedzę, o myślenie kategoriami dobra ludzi. Musimy patrzeć na obecną sytuację bez emocji z wykorzystaniem prawa jako podstawowego instrumentu potrzebnego do rozwiązania kryzysu państwa.
Co mówi konstytucja
W polskim systemie prawa mamy trzy konstytucyjne stany nadzwyczajne opisane w art. 228 ustawy zasadniczej, w tym stan klęski żywiołowej uregulowany ustawą o stanie klęski żywiołowej (SKZ). Mamy też dwa swego rodzaju „stany szczególne" wywodzone z art. 31 ust. 3 konstytucji, które reguluje ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (ZOZZ). To stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii.
Ustawa ZOZZ jest kompleksowym uregulowaniem zapewniającym dbałość państwa o stan epidemiologiczny obywateli. To ona pozwala na korzystanie przez państwo ze środków ograniczających prawa obywatelskie celem walki z epidemiami – w postaci dwóch stanów epidemicznych. Wprowadza kompleksową regulację wymaganą przez prawodawstwo UE zarówno co do instrumentów krajowych, jak i współpracy z odpowiednimi podmiotami UE celem walki z chorobami zakaźnymi. Ustawa ta tworzy ramy prawne do zarządzania kryzysami epidemicznymi, które oparte są na zasadzie zwierzchności instytucjonalnej w stanie epidemii, sprawowanej przez głównego inspektora sanitarnego (GIS) i ministra zdrowia (MZ) – z wykorzystaniem wszystkich sektorowo podległych im służb, instytucji i podmiotów (w tym lekarzy), w porozumieniu i współpracy z pozostałymi organami władzy publicznej. W ogłoszonym stanie epidemii ważna jest możliwość wprowadzania różnych nowych instrumentów prawnych, naukowych, społecznych i gospodarczych, czego odbiciem w ustawie jest brak zakazu zmian prawa (w tym epidemicznego) w trakcie jego trwania (stanu epidemii). Można stwierdzić, że takie rozwiązanie wynika z jednej z najmocniej zapisanych wartości w konstytucji – prawie do życia pomieszczonym w art. 38, rozwiniętym dodatkowo w art. 68 ust. 4 w postaci nakazu wyrażonego explicite: Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Należy więc uznawać tę ustawę za ustawę szczególną mającą swe źródło bezpośrednio w konstytucji (art. 38). W takim świetle moim zdaniem bez znaczenia są tu dywagacje o stanach klęski żywiołowej i przesłankach do jego wprowadzania. Ustawa ta nie zakłada „miareczkowania" stanu epidemii i nie umożliwia łączenia stanu epidemii z innymi stanami – w tym stanem klęski żywiołowej. Nie ma też możliwości „przekształcenia" stanu epidemii w stan klęski żywiołowej. Tak więc nie ma przesłanki przejścia stanu epidemii w stan nadzwyczajny – stan epidemii musi ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi trwać do jej zwalczenia. Ustawa ta jest nakierowana na możliwość występowania przewlekłości stanu epidemii – czego jesteśmy dziś świadkiem, że jest to dobre rozwiązanie. Zatem organy wprowadzające stany epidemiczne nie są limitowane czasem ich obowiązywania bez kontrasygnaty. Dodatkowo: ustawa ZOZZ mówi w art. 64 explicite: „Ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o ustawie o chorobach zakaźnych i zakażeniach, należy przez to rozumieć niniejszą ustawę".
Ustawodawca więc wyraźnie wskazuje, że całość kwestii związanych ze stanem epidemiologicznym w państwie jest regulowana właśnie tą, a nie inną ustawą, co tylko podkreśla brak możliwości stosowania w tym zakresie instytucji prawnych nieznanych przepisom ustawy ZOZZ.
W tym kontekście trzeba podkreślić: ustawa ZOZZ nie dopuszcza, aby zarządzanie kryzysowe w trakcie epidemii powierzać innym strukturom władzy publicznej niż te, które są wymienione w tym akcie prawnym. Wymienione w ustawie instytucje oraz podmioty mogą i muszą natomiast pomocniczo wykorzystywać inne instytucje państwa (lub określone podmioty) do realizacji celu przezwyciężenia epidemii.
Zupełnie inny zakres
Ustawa SKZ natomiast reguluje zupełnie inny zakres – jest ustawą wydaną w oparciu o art. 228 konstytucji i podlega normom szczególnym rozdziału XI ustawy zasadniczej. Jako że jest nakierowana na wszelkiego rodzaju klęski żywiołowe, posiada zuniwersalizowane instrumenty i instytucje prawne, pozwalające na zarządzanie kryzysowe w państwie od strony administracyjno-gospodarczej. Ustawa ta nie posiada rozwiniętych instytucji zarządzania typowo nakierowanego na zwalczanie chorób zakaźnych, a te, które są w niej zapisane, służą jedynie pomocniczo w razie wystąpienia zagrożenia epidemiologicznego w trakcie innego rodzaju kataklizmu (np. przy powodzi należy zabezpieczyć teren klęski przed rozwojem duru). Nie jest regulacją kompleksową w tym zakresie, stąd brak w niej uregulowań międzynarodowych wymaganych przez prawo UE. Inaczej niż w przypadku ZOZZ – ta ustawa tworzy ramy prawne do zarządzania różnego rodzaju kryzysami klęsk żywiołowych, które oparte są na zasadzie zwierzchności zakotwiczonej w jednostkach samorządu terytorialnego i egzekutywy rządowej (wójt, starosta, wojewoda, minister) – bez możliwości przekazania jej służbom terenowym, sektorowo podległym GIS i MZ oraz samemu głównemu inspektorowi sanitarnemu i ministrowi zdrowia. Kolejną różnicą SKZ i ZOZZ jest przeświadczenie konstytucyjnego legislatora o potrzebie regulacji na krótsze okresy – stąd wymóg „kontrasygnaty" Sejmu po 30 dniach obowiązywania stanu nadzwyczajnego.
