Dokąd może doprowadzić badanie konstytucyjności dyrektyw

W artykule “[link=http://www.rp.pl/artykul/393003.html]Czy można badać konstytucyjność dyrektyw[/link]” (“Rz” z 17 grudnia) profesor Piotr Winczorek podjął bardzo interesujący temat możliwości kontroli przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z konstytucją aktów prawa unijnego.

Kwestia ta wymaga rzeczywiście wszechstronnego rozważenia. Obok pytania, czy taka kontrola ze strony Trybunału jest w ogóle dopuszczalna, nasuwają się więc kolejne: jaki może być zakres tej kontroli, a przede wszystkim, jakie będą skutki ewentualnego stwierdzenia niezgodności przepisów unijnych z konstytucją?

[srodtytul]Moment kontroli[/srodtytul]

W pierwszej kolejności należy sobie zadać pytanie, kiedy taka kontrola mogłaby mieć miejsce.

Choć zasada prymatu prawa unijnego nad krajowymi normami rangi konstytucyjnej nie jest powszechnie akceptowana w państwach członkowskich, to możliwość kontroli aktów prawa pochodnego nie jest, o ile mi wiadomo, przewidziana wprost w żadnej konstytucji. O istnieniu takiej możliwości w niektórych państwach można wnioskować z orzecznictwa sądów konstytucyjnych, które wypowiadają się jednakże w tej materii nader ostrożnie.

Najdalej idące jest orzecznictwo niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Uznał się on za upoważnionego do orzekania o stosowalności przepisów prawa unijnego, w tym prawa pochodnego, gdyby naruszona została zasada podziału kompetencji i zasada subsydiarności oraz gdyby przepisy te prowadziły do naruszenia tożsamości porządku konstytucyjnego RFN i wkroczenia w podstawowe struktury tego porządku (przede wszystkim w zakresie ochrony praw podstawowych). Potwierdził to również w wyroku dotyczącym traktatu z Lizbony. Jednocześnie FTK w swoim orzecznictwie stwierdził, że kompetencję w tym zakresie będzie realizował we współpracy z ETS, ograniczając swoją rolę do ogólnej gwarancji standardów konstytucyjnych, od których nie można odstąpić.

Jak widać, nawet najbardziej radykalne sądy konstytucyjne państw członkowskich dopuszczają możliwość wydania orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów unijnych jedynie w wyjątkowych wypadkach. Jak stwierdza L. Garlicki: “Musiałby się więc najpierw pojawić konflikt, którego nie dałoby się rozwiązać w ramach hierarchii prawa wspólnotowego i który na tyle poważnie zagrażałby tożsamości polskiego porządku konstytucyjnego, że spowodowałoby to ingerencję Trybunału Konstytucyjnego”. W takiej sytuacji rzeczywiście ingerencja ta wydaje się pożądana. Trzeba mieć jednak świadomość, że takie ujęcie zakresu kontroli w konstytucji nie będzie łatwe.

[srodtytul]Ale co dalej[/srodtytul]

Jednocześnie trzeba się zastanowić nad tym, jakie byłyby skutki stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z ustawą zasadniczą przepisów unijnych.

[wyimek]Nawet radykalne sądy konstytucyjne państw UE dopuszczają wyjątkowo wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów unijnych [/wyimek]

Zgodnie z art. 190 ust. 1 konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Co jednak w tym wypadku znaczy moc powszechnie obowiązująca? Czy orzeczenie Trybunału sprawi, że niekonstytucyjne przepisy unijne przestaną obowiązywać? Oczywiście tak się nie stanie ani w Polsce, ani tym bardziej w innych państwach członkowskich. Sądy krajowe nie mają bowiem kompetencji do stwierdzania nieważności unijnych aktów prawnych. Wynika to nie tylko z orzecznictwa ETS, ale także z norm prawa międzynarodowego.

W konsekwencji skutkiem wyroku Trybunału może być co najwyżej odmowa zastosowania niekonstytucyjnych przepisów przez organy stosujące prawo, w szczególności sądy. Organy te staną jednak przed dylematem: czy kierować się orzecznictwem ETS, który nie uznaje supremacji polskiej konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nad prawem unijnym i w razie konfliktu norm prawa unijnego z prawem krajowym nakazuje stosować prawo unijne, czy też zgodnie z konstytucją zastosować się do wyroku Trybunału.

Trzeba mieć przy tym świadomość, że jeżeli sądy zgodnie z wyrokiem Trybunału nie będą stosować prawa unijnego, narazi to Polskę na postępowanie o naruszenie zobowiązań traktatowych z art. 258 TFUE (dawniej art. 226 TWE), a w dalszej kolejności na kary pieniężne.

Rozwiązaniem tego konfliktu musiałaby być albo zmiana konstytucji, albo zmiana przepisów unijnych. To ostatnie może być trudne, zwłaszcza jeśli nie uda się nam do tego przekonać innych państw członkowskich. Z kolei zmiana konstytucji nie zawsze będzie możliwa lub pożądana. Jeśli na przykład Trybunał orzeknie o niezgodności przepisu z konstytucyjną zasadą równości, to nie będziemy przecież zmieniać tej doniosłej zasady.

Gdyby nie udało się pogodzić przepisów unijnych z konstytucją w ten lub inny sposób ani przekonać Komisji Europejskiej do zaniechania sankcji, jedynym wyjściem byłoby chyba wystąpienie z Unii. Taka możliwość została oficjalnie przewidziana w traktacie z Lizbony (art. 50 TUE). Czy o to jednak chodzi?

[srodtytul]Współpraca też jest możliwa[/srodtytul]

Wydaje się, że do eliminacji niezgodności między prawem unijnym a konstytucją należy w pierwszej kolejności wykorzystać mechanizmy przewidziane w traktatach.

Jednym z nich jest skarga do ETS o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE (art. 230 TWE), która umożliwia m.in. państwom członkowskim podniesienie wobec aktu prawnego zarzutu braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy. Stwierdzenie nieważności przez ETS możliwe jest także w ramach procedury prejudycjalnej z art. 267 TFUE (art. 234 TWE). Oczywiście ETS nie będzie badał zgodności unijnych przepisów z polską konstytucją, ale należy rozważyć, czy dany akt nie jest również wadliwy z punktu widzenia prawa unijnego.

Ewentualna niezgodność przepisów unijnych z konstytucją może także zależeć od wykładni tych przepisów. Tutaj również pomocna może się okazać procedura prejudycjalna. Warto przy tym zauważyć, że Polska może zajmować stanowisko co do wykładni przepisów unijnych nie tylko w postępowaniach zainicjowanych przez jej organy, ale również tych, których stronami są inne państwa. Należy więc podjąć próbę nadania tym przepisom pożądanej przez nas wykładni.

Ponadto, nawet gdyby doszło już do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie kontroli zgodności przepisów unijnych z konstytucją, wydaje się, że Trybunał również powinien wystąpić do ETS z pytaniem prejudycjalnym w przedmiocie ważności, jeśli zachodzą ku temu podstawy, albo wykładni aktu prawa unijnego. Może się bowiem okazać, że kontrola konstytucyjności nie jest już potrzebna, ponieważ akt prawa unijnego został uznany przez ETS za nieważny, albo z wykładni będzie wynikało, że niezgodność w rzeczywistości nie istnieje. W ten sposób uda się uniknąć postawienia sprawy na ostrzu noża. Co prawda kompetencja Trybunału do występowania z pytaniami prejudycjalnymi jest w doktrynie sporna, ale do tej pory ETS odpowiadał na pytania sądów konstytucyjnych. Ponadto w tej akurat sytuacji będzie to niewątpliwie leżało również w jego interesie.

[srodtytul]Może jednak nie tędy droga[/srodtytul]

Jak więc widać, kontrola zgodności z konstytucją aktów prawa pochodnego wywołuje szereg problemów zarówno o charakterze prawnym, jak i politycznym. Trudno sobie wyobrazić możliwość kwestionowania konstytucyjności tych aktów w takim zakresie, w jakim jest to przewidziane dla aktów prawa krajowego. Wprowadzając ewentualne unormowania w tej materii, należałoby dokładnie przemyśleć, kto, co i kiedy może kwestionować.