Administracja publiczna zza sędziowskiego stołu

Wpływ skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) systematycznie wzrasta. W minionym roku odnotowano ponadpiętnastoprocentowy wzrost liczby skarg na akty i czynności oraz około sześcioprocentowy na bezczynność organu (w porównaniu z 2009 r.). Odnotowuje się także tendencję wzrostową dynamiki załatwiania spraw. I tak WSA załatwiły 50,6 proc. skarg na akty i inne czynności oraz 69,5 proc. na bezczynność organu w terminie do trzech miesięcy, a w terminie do sześciu miesięcy – 85,3 proc. skarg na akty i inne czynności oraz 93,2 proc. skarg na bezczynność organu.

Systematycznie wzrasta liczba skarg kasacyjnych do NSA; w ubiegłym roku było ich o 10 procent więcej niż w 2009 r. Nieznacznie zmniejszył się wskaźnik skarg kasacyjnych załatwionych w terminie do 12 miesięcy (49,6 proc. w 2010 r. – 57,7 proc. w 2009 r.) i nieznacznie zwiększyła liczba skarg kasacyjnych załatwionych w ciągu 12 – 24 miesięcy (50 proc. w 2010 r. – 2 proc. w 2009 r.).

Podobnie jak w latach ubiegłych sprawy podatkowe stanowiły 31,5 proc. ogółu załatwionych, następnie sprawy związane z budownictwem (ok. 10 proc.), natomiast pozostałe poniżej 10 proc. ogółu załatwionych.

W minionym roku WSA wyeliminowały z obrotu prawnego blisko 23 proc. decyzji i innych czynności organów administracyjnych. Wskaźnik ten od kilku lat utrzymuje się na poziomie 23 – 24 proc. W porównaniu z 2009 r. odnotowano spadek liczby spraw wyeliminowanych z obrotu prawnego dotyczących VAT (z 22,5 proc. do 18,5 proc.) oraz PIT (z 25 proc. do 24,1 proc.), i wzrost w odniesieniu do podatku akcyzowego (z 13 proc. do 20,7 proc.).

Przedmiotem rozstrzygnięć w skargach kasacyjnych były najczęściej zagadnienia: podatków i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, oraz egzekucja tych świadczeń pieniężnych. Stanowiły one ok. 47 proc. spraw załatwionych. Wskaźnik pozostałych kształtował się poniżej 10 proc.

Orzecznictwo

Sędziowie coraz częściej i chętniej stosują wprost, jako podstawę rozstrzygnięcia, przepisy prawa Unii Europejskiej oraz postanowienia ratyfikowanych umów międzynarodowych. W uzasadnieniach wyroków wskazują na obowiązek stosowania prounijnej wykładni przepisów prawa uwzględniającej postanowienia dyrektyw, powołują się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Trybunał) i korzystają z możliwości wystąpienia do niego z pytaniem prejudycjalnym oraz z pytaniem prawnym do polskiego Trybunału Konstytucyjnego (TK). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne jest zatem otwarte na europejskie standardy ochrony praw jednostki.

W 2010 r. sądy administracyjne w dziewięciu sprawach zdecydowały się skierować pytania prejudycjalne do Trybunału (w 2009 r. – w pięciu sprawach). Jego rozstrzygnięcia traktowane są przez sądy jako wytyczne także w sprawach analogicznych do tych, w których wystąpiły z pytaniem prejudycjalnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak w latach ubiegłych, w większości rozstrzygnięć można zauważyć rozważania odnoszące się do zgodności z konstytucją przepisu prawa będącego podstawą wyroku. Aktywność sądów w tym zakresie przejawia się w pytaniach prawnych kierowanych do TK i w korzystaniu z przepisów konstytucji przy dokonywaniu wykładni prawa. W 2010 r. sądy administracyjne skierowały 13 pytań prawnych do TK w sprawach, w których zdaniem sądu zaistniały poważne wątpliwości co do zgodności z konstytucją przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia.

Istotne znaczenie miała działalność uchwałodawcza NSA podejmowana w trybie konkretnym z inicjatywy składów orzekających i abstrakcyjnym z inicjatywy prezesa NSA i rzecznika praw obywatelskich. Uchwały są ważnym instrumentem pozwalającym na eliminowanie pojawiających się rozbieżności w orzecznictwie. Podobnie jak w latach ubiegłych najwięcej wydanych uchwał odnosiło się do przepisów procesowych.

Istotne znaczenie z punktu widzenia konstytucyjnych praw jednostki mają uchwały dotyczące art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa. Chodzi o uchwałę (II FPS 8/09), w której uznano, że nieuwzględnienie wymagań art. 141 § ppsa może być podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, czyli opartą na naruszeniu przepisów procesowych. Ważne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw jednostki ma również uchwała (II GPS 1/10) odnosząca się do kwestii wznowienia postępowania po wyroku TK. NSA uznał, że art. 272 § 1 ppsa stanowi podstawę do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zawsze, gdy orzeczenie TK o niezgodności przepisów prawa z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie. Tym samym NSA opowiedział się za takim rozumieniem przepisu, który umożliwia realizację podmiotowego prawa jednostki do uruchomienia środka prawnego umożliwiającego ponowne rozstrzygnięcie sprawy według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych norm.

Funkcja kontrolna

Jednym z podstawowych instrumentów sądu w zakresie kontroli administracji publicznej jest uchylenie aktu lub czynności organu, a w wypadku skargi na bezczynność organu – zobowiązanie do załatwienia sprawy we wskazanym przez sąd terminie.

Przepisy prawa procesowego regulują kwestie wykonania orzeczeń sądowych w sposób szczegółowy, począwszy od wskazania terminu dla załatwienia sprawy, a także obowiązku respektowania przez organ oceny prawnej i wskazań sądu co do dalszego postępowania. Niepodporządkowanie się wskazaniom sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku stanowi podstawę do uchylenia decyzji w razie złożenia skargi przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia. Zdarza się, że sprawa dwu- lub trzykrotnie wraca do sądu, bo organ nie chce uznać wskazanego w uzasadnieniu decyzji kierunku wykładni przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny może jedynie po raz kolejny uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania oraz poinformować w drodze postanowienia właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o uchybieniach organu.

Poza tymi instrumentami oraz zawartą w art. 154 § 2 ppsa możliwością orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, sąd nie ma żadnych możliwości wymuszenia na organie egzekucji wyroku. Należy jednocześnie wskazać, że mimo iż spełnione są wymogi art. 154 § 2 ppsa, sądy administracyjne nie decydują się na korzystanie z możliwości w nim zawartych. Mamy tu więc do czynienia z brakiem symetrii między prawnymi możliwościami egzekucji wyroku wobec obywatela (tu regulacja jest kompletna) i egzekucji wyroku przez obywatela wobec organu władzy publicznej. Egzekucja wyroku wobec organów władzy publicznej w istocie jest uzależniona od kultury prawnej administracji publicznej.

Jak usprawnić egzekucję

Rozważenia wymaga wzmocnienie instytucjonalnej ochrony egzekucji wyroków i tym samym ochrony praw jednostki, np. poprzez przyznanie sądom kompetencji do nakładania grzywien za niewykonanie wyroku także z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek strony – jak to jest dzisiaj. Liczba grzywien wymierzonych w tym trybie wzrasta systematycznie, a na niektóre organy nakładana jest wielokrotnie. Skuteczność zastosowania tego środka represji wobec organu jest znikoma. Być może dlatego, że w konsekwencji grzywnę płaci podatnik, a zatem nie jest ona dolegliwa dla osoby odpowiedzialnej za naruszenie prawa.

Kolejnym instrumentem kontroli działalności administracji publicznej jest możliwość odrębnego zasygnalizowania organom nadzorującym o rażącym naruszeniu prawa przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Postanowienia sygnalizacyjne podejmowane są najczęściej w sytuacji powtarzających się naruszeń prawa przez organ lub gdy skład orzekający uzna, że o działaniu organu z uwagi na charakter naruszenia należy poinformować organ nadzorujący. Prezes NSA lub skład orzekający, występując z sygnalizacją informującą o rażącej przewlekłości postępowania lub o innych przykładach rażącego naruszenia prawa przez organy podległe, oczekuje na takie działania organu, które wyeliminują tego typu nieprawidłowości, bo taki miał cel ustawodawca, wprowadzając tę instytucję do procedury sądowoadministracyjnej. Organy zwierzchnie wprawdzie udzielają sądom wyjaśnień i informują o podejmowanych działaniach, jednakże ich skuteczność można ocenić poprzez działalność orzeczniczą sądów administracyjnych i ocena ta nie jest zadowalająca, w szczególności w sferze nadzoru budowlanego i egzekucji wyroków sądów administracyjnych.

Sąd, na wniosek strony, może także nałożyć na organ grzywnę za naruszenie terminu przekazania skargi do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Liczba wymierzonych grzywien w tym trybie wzrasta z roku na rok i dotyczy w większości tych samych organów. W roku minionym jednemu z organów administracji publicznej wymierzono 14 grzywien w łącznej wysokości 34 342,42 zł zapłaconych z publicznych pieniędzy.

Podsumowując ten wątek, działalność organów administracji publicznej w zakresie kontrolowanym przez sądy administracyjne budzi zastrzeżenia. Działania NSA umożliwiające organom nadrzędnym nadzorowanie działalności podległych im jednostek w postaci postanowień sygnalizacyjnych, informacji na stronach internetowych sądów administracyjnych nie spełniają w sposób zadowalający zamierzonych celów.

Niezmiennie jednak należy akcentować, że organy administracji publicznej pełnią służebną rolę wobec społeczeństwa, a kultura prawna osób sprawujących funkcje publiczne w administracji państwowej należy do kanonu dobrej administracji opisanej zarówno w europejskim kodeksie, jak i w przepisach prawa krajowego regulującego postępowanie administracyjne.

Przeczytaj więcej ciekawych opinii i analiz w naszym serwisie:

Opinie i analizy