Dyskontynuacja a prewencyjna kontrola ustaw

Zakończenie VI kadencji Sejmu to dobra (i konieczna) okazja do zastanowienia się nad treścią i zakresem zasady dyskontynuacji. Wciąż bowiem są zagadnienia wymagające przedyskutowania, w tym kwestia skutków, jakie upływ kadencji Sejmu powoduje dla niezakończonego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy.

Przypomnijmy, że prezydent RP przedłożoną mu do podpisu ustawę może skierować do TK w celu poddania jej kontroli pod względem zgodności z konstytucją. Jest to kontrola prewencyjna, bo następuje przed wejściem ustawy w życie.

Z kolei zasada dyskontynuacji oznacza, że „wraz z końcem kadencji wszystkie sprawy, wnioski i przedłożenia, w których nie doszło do zamknięcia prac parlamentarnych, uznaje się za ostatecznie załatwione w sensie niedojścia do skutku" (Lech Garlicki); zasadą tą są zatem również objęte prace nad ustawami.

Jakkolwiek zasada dyskontynuacji nie została explicite wyrażona w konstytucji, to jest ona normą prawa zwyczajowego akceptowaną przez doktrynę, uznawaną przez TK oraz sądy, jak również stosowaną w praktyce parlamentarnej. A w niektórych ustawach są regulacje prawne „przełamujące" zasadę dyskontynuacji, co pośrednio potwierdza obowiązywanie samej zasady (np. art. 13a ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu).

Uzasadnienia dla obowiązywania zasady dyskontynuacji dostarczają zarówno reguły demokracji przedstawicielskiej funkcjonującej w systemie kadencyjnym, jaki i względy praktyczne. Upływ kadencji jest bowiem równoznaczny z wygaśnięciem mandatu parlamentu w jego konkretnym składzie, toteż wszelkie niezałatwione w okresie kadencji sprawy muszą być uznane za zakończone; czynności dokonane w tych sprawach nie są przy tym traktowane jako niebyłe, lecz jako definitywnie przerwane (co nie wyklucza ich podjęcia de novo przez parlament następnej kadencji). Zasada dyskontynuacji jest zatem współcześnie słusznie postrzegana jako „element racjonalizacji prac parlamentarnych" (M. Zubik).

Problem skutków obowiązywania zasady dyskontynuacji może być analizowany w różnych kontekstach normatywnych. Dalsze rozważania będą ograniczone do sytuacji, w której kadencja Sejmu upłynęła przed rozpoznaniem przez TK wniosku prezydenta o zbadanie konstytucyjności ustawy w trybie kontroli prewencyjnej.

Problem sprowadza się do pytania o skutki, jakie upływ kadencji Sejmu powoduje dla postępowania przed TK w analizowanej sprawie. W tym zakresie mogą być bowiem reprezentowane dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym upływ kadencji Sejmu nie wywołuje żadnego skutku dla postępowania przed TK w sprawie konstytucyjności ustawy, badanej w trybie kontroli prewencyjnej. Stanowisko to opiera się na założeniu, że zasada dyskontynuacji odnosi się do prac parlamentu, a skoro prace te zostały już zakończone, to ich wynik (czyli ustawa skierowana do TK) nie jest już objęty tą zasadą (mimo że sam proces legislacyjny, po upływie kadencji Sejmu, jest jeszcze w toku).

Zgodnie natomiast z drugim poglądem upływ kadencji Sejmu powinien prowadzić do umorzenia postępowania przed TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Moim zdaniem za prawidłowe należy uznać drugie stanowisko.

Jakkolwiek zasada dyskontynuacji wywołuje skutek procesowy (przerwanie prac), to u podstaw jej obowiązywania i stosowania leży zdarzenie o charakterze ustrojowym, tj. upływ kadencji Sejmu i związane z tym wygaśnięcie mandatu do sprawowania funkcji przedstawicielskich. Dezaktualizują się zatem nie tylko prace parlamentu, ale również sprawy stanowiące przedmiot tych prac.

„Sprawa o uchwalenie ustawy" podlega rozpatrzeniu w trybie ustawodawczym. Zostaje on rozpoczęty w momencie wykonania inicjatywy ustawodawczej, natomiast zakończony w momencie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw, poprzedzonym podpisaniem ustawy przez prezydenta i zarządzeniem jej ogłoszenia w DzU. Można przyjąć, że tryb ustawodawczy zostaje merytorycznie zakończony po złożeniu przez prezydenta podpisu pod ustawą i zarządzeniu jej ogłoszenia. Jakkolwiek bowiem samo ogłoszenie ustawy jest o tyle istotne, że determinuje wejście ustawy w życie, to z punktu widzenia procesu legislacyjnego ma ono charakter techniczny, ponieważ po zarządzeniu przez prezydenta ogłoszenia ustawy samego aktu ogłoszenia nie można już „zatrzymać" żadną czynnością przewidzianą przez prawo w procesie legislacyjnym.

Zatem ramy czasowe, w których „sprawa o uchwalenie ustawy" posiada status „sprawy niezakończonej", są – z jednej strony – wyznaczane przez moment wykonania inicjatywy ustawodawczej (początek), z drugiej – przez moment zarządzenia przez prezydenta ogłoszenia ustawy (koniec).

Potrzeba zachowania wewnętrznej spójności zasady dyskontynuacji (co stanowi niezbędny element każdej konstrukcji prawnej) wymaga jednolitego traktowania ustaw, co do których proces legislacyjny nie został zakończony przed upływem kadencji Sejmu; upływ tej kadencji powoduje bowiem zdezaktualizowanie się spraw, które stanowiły przedmiot prac Sejmu, niezależnie od stopnia zaawansowania tych spraw (w Sejmie lub poza nim).

Mankamentem pierwszego ze wskazanych stanowisk (o braku skutków upływu kadencji Sejmu dla postępowanie przed TK) jest zaś to, że nie zapewnia ono zasadzie dyskontynuacji niezbędnej koherencji przez to, że różnicuje sytuację ustaw o takim samym statusie: w tym ujęciu, po upływie kadencji Sejmu, ustawy, które znajdują się parlamencie, nie mogą stanowić przedmiotu dalszych prac legislacyjnych, te zaś, które już parlament „opuściły", mogą stanowić przedmiot tych prac, mimo że zarówno pierwsze, jak i drugie mają taki sam status, tj. status ustaw „w toku procesu legislacyjnego". Jest to stanowisko niekonsekwentne.

Należy też wskazać, że przedłożenie uchwalonej ustawy do podpisu prezydentowi nie jest równoznaczne z definitywnym zakończeniem prac Sejmu nad tą ustawą. W razie bowiem wydania przez TK określonego orzeczenia (będącego wynikiem kontroli prewencyjnej) ustawa może ponownie być przedmiotem prac Sejmu (art. 122 ust. 4 konstytucji). Zatem również z czysto procesowej perspektywy przedłożenie ustawy do podpisu prezydentowi – a w dalszej perspektywie ewentualne poddanie jej prewencyjnej kontroli TK – nie może być z całą pewnością uznane za definitywne zakończenie prac parlamentarnych nad ustawą. Za naruszenie zasady dyskontynuacji należałoby zaś uznać sytuację, w której nad ustawą uchwaloną przez Sejm poprzedniej kadencji, co do której proces legislacyjny nie został zakończony, procedowałby (w trybie art. 122 ust. 4 konstytucji) Sejm nowej kadencji.

Reasumując, uważam, że upływ kadencji Sejmu w powiązaniu z zasadą dyskontynuacji wywołują skutek w postaci zdezaktualizowania się spraw o uchwalenie wszystkich ustaw, co do których proces legislacyjny nie został – przed upływem kadencji – zakończony zarządzeniem prezydenta o ich ogłoszeniu w DzU. Przyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby spójność zasady dyskontynuacji, ponieważ ustawy posiadające taki sam status, tj. status ustaw, co do których tryb ustawodawczy – przed upływem kadencji Sejmu – nie został zakończony, byłyby traktowane odmiennie, w zależności od tego, na którym etapie postępowania ustawodawczego się znajdowały w momencie zakończenia kadencji Sejmu. Zapewnienie zasadzie dyskontynuacji niezbędnej koherencji wymaga jednolitego traktowania tych ustaw na każdym etapie procesu legislacyjnego.